城乡统筹背景下的土地流转——以重庆为例

刘寒梅，李丽杰，刘任

一、重庆城乡统筹基本概况

（一）重庆城乡统筹政策机制

2007年，国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合改革配套试验区，重庆市的经济社会发展具有典型的城乡二元结构特征，遵循经济社会事业发展的规律，提高农业发展的经济效益，建设新农村的同时，破解“三农”困局，构建城乡经济社会发展一体化体制机制，实现城乡统筹。目前，重庆市城乡统筹的基本框架已经建立，其统筹目标是：把重庆建设成为西部地区重要的增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路。具体而言，就是推进“六个一体化”。城乡统筹的“三条主线”，即重点围绕推进城乡经济协调发展、推进城乡劳务经济健康发展、推进土地流转和集约利用。

探索城乡统筹的12条机制：推进城乡经济协调发展，建立产业合理布局与有序发展的导向机制，建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，建立区域对口帮扶、互动发展机制，建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制；推进城乡劳务经济健康发展，建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，建立引导城乡人口合理分布的新机制，建立促进和谐的现代社会管理新机制；推进土地流转和集约利用，建立农村土地流转和征地补偿新机制，建立农业现代化的新模式、新机制，建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，建立招投标方式配置扶农资源的新机制。但是，真正解决城乡统筹的难题，将面临十分严峻的挑战。国家农业支持保护体系不完善；农村市场经济体制不健全，农产品市场体系、农业服务体系缺位；农业发展方式粗放，农业基础设施落后，农地资源保护不力，农业生态脆弱，粮食安全问题依然突出；农村基层法治建设落后，农村社会事业薄弱，农民权益保护问题突出等。在城乡统筹的背景下，以土地流转为重要抓手，缩小城乡差距，实现城乡一体化。

探索城乡统筹的16项重点工作：加快形成市域主体功能区布局；构建城乡统筹公共财政框架；建立城乡经济互动发展机制；构建统筹城乡行政管理体系；健全城乡就业创业培训机制；建立城乡社会保障体系；均衡城乡基本公共服务；深化户籍制度改革；加强农民工服务与管理；促进农村土地规模化集约化经营；建立新型土地利用和耕地占补平衡制度；统筹城乡生态建设和环境保护；完善农村综合服务体系；推进建立高效的“三农”投入机制；着力改善市场经济环境；探索内陆开放型经济发展模式。

（二）重庆城乡统筹主要内容

1.以调整农业产业结构为主线，在推动土地流转的同时，实现适度规模化经营。增强农产品的国际竞争力，提高农产品质量，增加土地产出效率和农业经济发展的效益。重庆农村土地流转实践中重点关注向现代农业发展迈进。璧山县以农业结构调整为主线，坚持发展城郊农业的思想，在确保粮食安全的前提下，着重发展四大农业主导特色产业，通过土地的适度规模集中，实现了农业的产业化生产。

2.随着城市化进程的推进，必然要求农村劳动力的顺利转移，农村劳动力转移的前提条件就是土地的有效流转。非农产业的发展，要求农村剩余劳动力的规模化转移。劳动力的转移一定程度上缓和了人地矛盾，促进了土地流转和规模效益。据统计，璧山县2004年至2006年共转移劳动力2万多人，城镇化率2005年至2006年提高约2个百分点。可见，劳动力的转移对城市化率有明显的促进作用，同时，农村劳动力从土地上解放出来，土地资源得不到充分合理的利用，多数农民会选择将土地资源流转出去，使土地适度集中，发展规模经营，从而提高农业的经济效益。

3.政府政策推动土地流转。农业经济发展滞后，农民收入水平低，农村问题繁乱复杂，“三农”问题十分突出，成为制约重庆城乡协调一体化发展的瓶颈，破解“三农”问题，需要破解制约农村和农业经济持续健康发展的体制和机制性障碍。如支农财政长效机制；城乡政府治理协同机制；有效适度的社会保障制度；农业金融扶持机制；国民收入分配、国民待遇、基础设施建设、基本公共服务、产业协调发展等层面的城乡协调发展机制，推动城乡二元经济结构向一元经济社会结构的转变。

二、重庆土地流转的基本特征

（一）特殊自然条件下的土地流转

重庆市位于中国内陆西南部，辖区总面积8.24万Km2，是我国面积最大的城市，其中主城区面积为647.78Km2。重庆气候属于典型的亚热带湿润季风性气候，具有山地气候的立体性、冬季温暖夏季高温的特殊性、气候的多样性等三大气候特征，适宜多种农作物生长。同时灾害性气候亦十分明显，低温、寒潮、暴风雨、冰雹、干旱、洪涝等灾害，每年都有不同程度的发生。重庆的地形多样，以山地为主，周围有大巴山、巫山、武陵山、大娄山环绕。地貌以丘陵、山地为主，坡地面积较大，渝北区有少量平地，素有“山城”之称。山地占总面积的59.8%，全市耕地面积为3835.83万亩，占总面积的31.03%。大面积的高海拔山地、裸露岩石、陡崖、荒地，以及56%左右的水土流失面积，使耕地后备资源不足。三峡水库形成后，又将淹没土地39.84万亩，其中耕地高达22.97万亩，耕地面积将进一步减少。截止2007年，重庆市农用地为104 033 127.8亩，占全市土地总面积的84.30%，主要以林地、耕地和其他农用地为主，分别占土地总面积的40.03%、27.22%和11.22%；建设用地为 8 786 598.1亩，占全市土地总面积的7.12%；未利用地为1 0583 249.1亩，占全市土地总面积的8.58%。

（二）大城市、大农村并存背景下的土地流转

重庆是中国西部、长江上游的中心城市，重庆城市由一座特大城市（重庆主城），两座大城市（万州区、涪陵区），四座中等城市（黔江区、永川区、江津区、合川区）组成。全市辖19个区、21个县。根据发展需要，2007年，重庆市提出“一圈两翼”区域发展格局新构想。“一小时经济圈”主要包括主城九区，以及永川区、江津区、双桥区、合川区、南川区、万盛区、长寿区、涪陵区、铜梁县、潼南县、荣昌县、大足县、璧山县、綦江县（共23个区县）。渝东北翼包括：万州区、城口县、巫溪县、巫山县、开县、云阳县、奉节县、梁平县、忠县、垫江县、丰都县（共11个区县）。渝东南翼包括：黔江县、秀山县、酉阳县、石柱县、彭水县、武陵县（共6个区县）

重庆总人口3253.32万人，主城区户籍人口800万人，城市人口641万，城镇化率为82.7%。重庆全市城镇人口1361.35万人，城镇化率49.44%。

（三）市场驱动带来的土地流转

在政府的正确引导下，大量的工商企业业主和产业化龙头企业业主进驻农村，农民的市场意识不断提升，农村土地流转动力主要来自市场，土地流转的市场驱动力正日益增强。20世纪80、90年代在农村发迹的土地流转，基本上是出于完成上缴税费任务或者是为了帮助外出打工的邻里乡亲等需求，转入的土地所获得利益空间极其有限，土地流转是无偿的或抵偿的甚至是倒贴，土地流转几乎没有正式手续。21世纪初期，免除农业税及良种、粮食补贴政策将土地使用收益释放出来，农民流转土地的积极性大大提高，土地经营者的资本开始进入土地市场，寻找合适的农业发展机会，此时的土地流转开始尊重市场经济规律，流转方式当事人的流转行为更加规范，流转手续更加完善，重视合同文本中规定的双方的权利和义务。

（四）土地流转的纠纷增多

土地流转市场不断规范化，不断完善，但也出现了一些问题，土地流转纠纷不断增多。表现为：国家免除农业税和实施粮食、良种补贴所导致的纠纷。当初没有签订合同的农户和一些虽然双方签订了合同，但是合同内容不完善、不规范的有关流出方，因为利益驱使，单方面撕毁合同的现象；乡村集体经济组织当初因为上缴税费的压力，没有经过承包户的同意，擅自将抛荒地流转给他人经营；乡村集体土地和荒山、荒沟、荒丘和荒滩“四荒地”等村集体土地流转，村干部私自做主，导致农民利益受到侵蚀；某些村社不尊重农民意愿和农民主体地位，村干部直接充当土地流转的主体。

三、土地流转之于城乡统筹的价值

（一）城乡统筹背景下的土地流转制度安排趋向

改革开放后，在农村探索建立起来的土地承包制度起到了积极的作用，促进了农村生产力的发展，农民收入的增加。但是随着城市市场经济体制改革的快速推进，农村经济社会事业的发展则显得相对滞后，城乡差距日益扩大，统筹城乡发展，促进城乡经济社会事业良性互动成为助推农村发展的必然选择。

重庆城乡统筹的规划，以“三农”问题为核心，重点提高农业生产力和发展中小城镇，协同推进城市化、工业化、城乡统筹一体化。谋求在确保耕地红线的前提下，不断提高农业生产力，发展高效高产、优质安全的生态农业，而不打算遵循过去的农业生产方式，农业生产资源组织方式，创新生产关系，以确保农产品的有效供给。除了城乡统筹的政府治理层面，城乡统筹的具体措施在涉及到城乡生产资源的流动和配置时，多是依靠市场手段，作为关键的一步就是促进土地资源的有效流转，从而带动其他生产资源的流动和配置。

（二）土地流转在城乡统筹中的价值

1.土地流转会促进农业的现代化，生产力高度发展的现代农业是城乡统筹的基础。我国农村目前实行的人人有份式的土地占有方式，阻碍了现代化生产方式的利用，只能停留在过去古老的耕作方式上，传统的、家庭式细碎化耕作的土地经营模式，不能适应农业生产力的发展要求，在一定程度上阻碍了生产力的发展和农业现代化的实现。传统的、分散的农业生产方式难以规模化，一定程度上会造成生产资源的重复投资，生产效率的低下和社会资源的浪费，阻碍农业现代化的进程。

2.土地流转操作的核心思想就是通过土地制度特别是土地使用权的流转变更来促进农业规模化生产，实现农业的现代化。着眼点在于土地制度的改变，赋予农民土地流转的权利，期望通过生产关系的变化，来促进生产力的发展。土地制度变革所推动的土地流转会促进农村一系列变化，最根本的变化表现为制度和技术的变革。土地使用权流转制度会给农村生产方式带来结构性的改变，主要表现为土地资源利用一定程度上的市场化，土地资源利用一定程度上的市场化会给高效率地组织农业生产资料，为农业现代化提供物质组织基础。农村土地流转，会促使土地资源与劳动力资源、资金等农业生产要素的合理流动，促进农业生产资源的优化组合。这种资源的流动主要遵循两种流向：一是从农村到城市，如农村剩余劳动力、建设用地指标等；二是从城市到农村，如资金、农业生产经营者等。目前土地流转实践中，农业生产要素的合理流动，基本遵循市场机制，政府干预的情况也时有出现。土地流转使得农业生产资源一定程度上能自由流动，能平衡城乡资源利用，提高资源的利用效率，促进城乡资源有效利用，改善城乡关系。

3.土地流转促进了农村劳动力的迁移、农业结构的调整，为城镇化的发展提供了重要支撑。农村人口向城市的集中，农村土地向城市的集聚，公共服务设施的建设，城市基础设施的提升，对城市生产和生活方式的向往，对城市文化的认同，城市的吸引力增强。城市文化和价值体系往农村渗透和扩散，城乡文化差距缩小。土地流转为农业实现现代化提供制度和技术基础，从而成为城乡统筹的基础性的环节。城镇化的发展在改善居住环境、提高生活质量和消费方式、改变农民生产方式、提升农村文化水准等方面发挥着重要作用。土地流转是农村城镇化的关键节点和重要途径，农村城镇化会促使农民由农民身份向新市民身份的转变，使人地分离有可靠的物质生活基础，农村城镇化的实现最终会促使土地流转健康有序发展，城镇化的实现是土地流转成功的保障，土地流转和城镇化的发展在发生良好互动的背景下，城乡一体化发展才有牢固的保障。

4.提高农业生产率、增加农民收入的需要。在土地不能流转的情况下，农民被束缚于土地上，即使有合适的脱离农业生产的机会，也往往没有合适的方式处置承包土地而产生后顾之忧，这样就不利于城市化进程的加速，不利于降低农业人口的比例和农民收入的提高。

承包责任制虽然保证了农民最低的生存保障，但是，农业生产经营分散、农村要素资源配置不活跃、劳动力素质不高的状况，农业生产方式效率低下，并不能让农民富起来，建立流转制度让有条件的地区土地适当集中，发展规模经营，可以提高农业生产率。

[1]何多奇，黄万来.重庆统筹城乡改革试验要以彻底改变农业传统生产方式为重点[J].理论前沿，2009（11）.

[2]邱道特.论农村土地流转[M].重庆：西南师范大学出版社，2009.

[3]俞之龙.重庆统筹城乡抓流转[J].农村工作通讯，2009（9）.