关于完善我国慈善组织监督体系的思考

黄一峰

伴随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济的完善，各类非营利组织作用的发挥，解决了“有限政府”不能解决或解决不好的诸多社会问题，对营造“小政府、大社会”起到了极大的促进作用。在各类非营利组织中，作为社会保障体系重要组成部分的慈善组织不容忽视，其发展也引起了人们的较大关注。慈善组织从事的是公益事业，是构建社会主义道德体系不可或缺的部分，它本具有承担社会责任、体现社会公德和奉献精神的光环，然而在某些事件出现后却出现了“零捐款”的尴尬窘境，公众对慈善组织的信任度大打折扣。

一、我国慈善组织存在的问题：监督体系亟待完善

（一）慈善组织的相关法律法规体系与现实需求不相适应使监督难得保障

监督机制应通过法律规范来确立，法律体系是否全面、科学直接关系到监督效果的优劣。现阶段我国规范慈善事业的法律法规主要包括：《公益事业捐赠法》《红十字会法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》，以及一些有部分条款涉及慈善内容的法律或部门规章，尚未制定出一套专门针对慈善的系统综合性的法律，这使得慈善组织的性质定位、运行机制、财务审计、激励措施、内外监督机制等都难以得到完善的法律规范保障。对慈善组织的监督，最主要的方面就是财务监督，目前主要是参照《基金会管理条例》《民间非营利组织会计制度》来执行，但这两者对慈善组织缺乏针对性，并不能完全适用。法律的滞后导致监督主体、标准不明确，监督者由于职权不明确不知如何监督到位，被监督者设法钻空子规避监督，这将严重影响慈善组织有效地发挥其作用。

（二）慈善组织未摆脱非营利组织双重管理体制和行政化色彩的困境

根据《社会团体登记管理条例》的规定，包括慈善组织在内的我国非营利组织实行的是由社团登记管理机关即民政部门和业务主管部门共同管理的双重管理体制。这种体制看起来好像是“双保险监督”，实际上却是造成监督不到位的体制原因。第一，民政部门和业务主管部门，加上同样具有监督职能的财政和审计部门，由于部门利益的不一致和不想多承担责任的心态，势必会产生互相推诿、监督不到位的尴尬局面。第二，多数慈善组织依附于政府部门成立且组织领导由政府官员兼任，使组织成为行政机构的附庸，不能享有独立法人地位。这样政府不但没能充分对慈善组织起到监督作用，还把诸多不良风气传给了组织，过分干预组织，阻碍组织的自主性和积极性，十分不利于慈善事业的运作和科学发展。

（三）慈善组织的内部管理和监督机制不健全，信息披露的主动性和透明度低导致腐败等问题滋生，公信力降低

第一，慈善组织的“半政府”模式使组织的管理运作方式落后，效率低下，缺乏专业性人才队伍，募捐方式单调，缺乏服务意识和创新意识，难以激发群众参与，实现社会化效应。第二，慈善组织及其成员的自律意识淡薄、自律动力不足，他们忽视了组织宗旨，没能把自律作为组织科学发展的关键。很多组织缺乏约束自身的规则条款，对善款没能严格按照财务会计制度来管理。有的为减轻审计费用负担，选择资质不高的会计事务所，造成财务管理混乱。第三，慈善组织的运作状况不透明，只公开一些不重要的信息，而不能主动地充分披露资金具体用途、享受税收减免情况等相关信息。捐赠者与组织的信息不对称使公众对组织的满意度很低。第四，由于内部对组织成员没有严格的监督措施，加上对外信息透明度低，便产生了不能充分执行规定、资金使用没能尊重捐赠人意愿的情况，更严重的是，滋生了账目弄虚作假、挪用贪污的腐败现象，如“万元餐费”和“天价帐篷”事件。问题曝光后，公众对慈善组织的质疑声更加高涨。

（四）慈善组织的社会道德评价和监督网络有待进一步提升

社会监督对慈善组织的运行起着重要的外部约束功能。慈善危机事件的出现，除了自律缺失外，一定程度上是由于外部监督的不足。他律”不足也会导致自律更加缺失。首先，受经济文化发展等因素限制和民主意识不高的影响，公众对社会管理的参与意识淡薄，缺乏监督的责任心和主动性。组织不主动公布信息，公众也没能主动去充分保障自己的知情权和表达权。有的民众认为其捐款数目不大，即使出问题也无须计较；有的民众捐款时从善良的愿望出发，潜意识中就对慈善组织抱有很大的信任感；有的民众有监督意识但力不从心，或不专业，或渠道不畅；受助者属弱势群体，认为他们能做的就是感谢，更不会想到去监督了。近两年诸多危机事件的暴露，才引起人们的关注，还谈不上是监督。其次，媒体是强有力的监督平台，其对公众的影响程度也非常大，人们都倾向于关注媒体着重报道的话题。现实中媒体对慈善组织的监督内容不深、主动挖掘力度不强，只报活动新闻而没有努力获取组织信息，甚至出现收受慈善组织贿赂而帮助隐瞒问题的现象。再者，缺乏西方社会较为重视的第三方独立评估制度。既然很难达到高度自律，政府、公众、媒体监督又局限，那么独立机构的评估就很有必要，这是我们跟西方国家的差距。

可以看出，慈善组织存在的诸多问题都是息息相关的，虽然这些问题目前已渐渐得到各方的关注，在监督上也略有进步但显得被动、无力。如果不能尽快完善监督体系，更多的慈善组织危机事件还会一一爆发。

二、完善我国慈善组织监督体系的对策

（一）建立完整系统性的慈善法律法规体系，严格依法行善

法律监督是支持、发展慈善事业的重要保障，政府、社会监督乃至组织自律都需要有法律规范的基础支撑。立法机关应加快出台慈善事业的根本大法——《慈善法》，它必须是针对性综合性的完整体系，不仅应包括慈善组织的性质定位、登记管理、内部运行管理机制、活动领域、募捐方式等，特别是财务审计的监督细则、监督者和被监督者的具体权责，还应该对其他方面给予规定。如：明确捐赠人和受助者的权利和义务，可以考虑将受益人要求捐赠人承担交付捐赠款物的民事责任作为一种约束捐赠人履行承诺的方式，以避免“诈捐门”等类似事件出现和保障受益人的利益；明确支持激励措施，如对组织进行部分税收减免等，以减轻慈善组织负担并促进发展；规范公益产权界定与转让、融资投资；赋予慈善法人相应的司法救济权等。同时，需提高违法成本，对违法的任何一方都应给予严厉处罚甚至追究刑事责任。健全中国特色慈善事业法律体系需遵循两点：一是在结合具体国情下大力借鉴西方亮点，如美国联邦税法就对包括慈善组织在内的非营利机构的税制问题作了详细规定说明；二是因地制宜，推动地方立法先行先试。例如，2010年出台的《湖南省募捐条例》《江苏省慈善事业促进条例》等都可给其他地方带来借鉴。总之，只有使我国慈善走上法制化、规范化轨道，才能完善行之有效的监督体系，发挥慈善组织在构建和谐社会中的作用。

（二）改革双重管理体制，明确政府与慈善组织的关系及政府的服务型监管地位

首先，双重管理体制是我国非营利组织的体制性障碍，必须改革取消掉，降低准入门槛，还其真正民间性。目前，北京、广东等地已经率先实行慈善组织直接在民政部门登记而不需挂靠业务主管单位的单一管理体制。其次，应明确严格划清政府与慈善组织的“暧昧”关系，还其独立法人地位，使慈善组织在人事、活动运作、资金管理等方面摆脱行政干预，由具有行善信仰的专业公益人事负责，这样才能确保慈善组织恪守其公益宗旨、健康科学发展。再者，政府不干预不等于与政府不相干，政府应该准确扮演其角色，有效发挥其监督管理主体作用，并加强对慈善组织的指导服务。政府应该设立专门的管理机构来依法监督慈善组织的活动方式、资金来源流向等是否合法，是否按宗旨行事，应重视过程监督。目前，官方已表示今后慈善组织将从现在的民政部民间组织管理局剥离出来，由民政部慈善司专门进行单独的监管。政府应该对慈善组织进行大力扶持，可以通过财政专项拨款等方式来缓解组织的压力，通过对组织人员的培训来加强对组织的指导服务；政府还应该鼓励慈善组织进行公平竞争，还可以在适当的情况下加强与组织合作共赢。

（三）加强慈善组织的内部运营治理制度，完善内部监督和自律机制

内因是事物发展的根本原因，慈善组织若能健全内部治理和监督机制，便能够及时发现问题，且监督成本比较低。第一，慈善组织应形成内部的权力机关、经营决策机关、执行管理机关、监察机关的权责明晰、相互制衡的治理架构，比如资金的使用、审计需定期向理事会、监事会和会员代表大会报告。第二，慈善组织应吸收现代企业的管理理念，引进专业人才，建立科学规范的项目运作、资金管理、财务审计、捐赠款物追踪等制度。组织应由全能大包揽转为募集资金与救助服务明确分工，以提高效率。组织可与学校等其他组织合作，丰富募捐方式；同时可在尊重捐赠人意愿的前提下丰富资助服务方式，打造品牌项目。组织亦可通过金融信托等渠道进行间接投资，适当参与股票买卖已达到资金保值增值。第三，自律的重要组成部分就是慈善组织必须建立信息公开通报制度，通过宣传栏、新闻媒体等途径主动接受社会监督。信息披露必须全面，例如江苏省就明确规定慈善组织在开展募捐前，应将活动许可证等可以证明募捐主体资格的材料，以及募捐目的、时间地点、方式、救助对象等有关事项通过媒体等有效方式向社会公告，接受捐赠后应向捐赠人出具合法凭证，募捐结束以及救助执行完毕后都应一一向社会披露。当然，在没有法律具体规范之前，慈善组织能够主动做到全面的信息公开才是公众乐见的。第四，一方面应通过培训等方式努力培育慈善组织工作人员的自律意识，敦促其时刻牢记组织的宗旨和行善意义，使成员能严格规范自己，不做有悖组织宗旨的行为；另一方面应建立严格的责任追究、违纪处罚制度，以应对腐败问题出现，保持慈善组织的纯洁性。

（四）健全强有力的社会监督网络

第一，通过意识教育宣传、举报奖励等形式，培养公众的监督维权意识。公众监督有赖于慈善组织的信息披露，组织信息公开不全，公众要有意识去要求组织公开完整，信息公开全了，要有意识去监督所公开的信息是否有弄虚作假，这样不仅维护了自身的合法权益，也维护了整个慈善环境。假如发现问题，公众亦可通过多人联名或借助媒体的力量来保证监督效果。我们除了强调捐赠者监督外，不能忽视的是受益者的监督也很重要。事实上，受益者的监督更具优势，因为他们是善款最终流向处，对款物的发放和效益有切身感受，监督起来更客观，而且也不困难，只要如实反馈信息。第二，有效发挥报纸、网络、电视等媒体的监督力量。慈善组织可以通过媒体发布信息，媒体也应该主动对慈善组织进行深入监督，比如当组织有问题暴露迹象时，媒体应有敏锐嗅觉，对问题进行深度跟踪挖掘，但必须客观凿实。另外媒体应加强慈善文化宣传，扩大公众接触度，加深公众感知度，带动全民为慈善公益做贡献。第三，借鉴国外经验，建立对慈善组织的第三方评估制度。第三方机构具有很大的优势：独立于政府使其避免受到官方意识的影响，同时又不完全倾向于非营利组织一方，保证了监督的公正性和有效性。美国基金会理事会、美国全国慈善信息局等第三方组织都发挥着极其重要的监督作用，以其自身较强的公信力规范着慈善业的市场环境。由于公众对这些组织信任度强，会根据它们对慈善组织的评估来对比挑选，这样就对各个慈善组织形成了较大的监督压力，迫使它们努力做到最好。我国要在短时间内形成完善的第三方监督制度着实不易，但必须作为长远战略目标并进行初步探索。2010年我国首次尝试建立了基金会中心网，2011年又建立了中国慈善指南网，虽然其运作暂存质疑，但可谓是我国努力着手对慈善组织第三方监督的重要进展。

总之，只有根据我国具体实际情况和存在的问题进行思考，同时借鉴国外优秀经验，尽快从上述各个方面突破，健全我国慈善组织的内外监督体系，才能确保慈善事业在规范化的制度下健康有序地发展，有效发挥其应用的公益作用，促进和谐社会的构建。

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