农村集体土地确权问题探讨

方红舟

国土资源部、财政部、农业部于2011年联合下发了 《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，为全国各地进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作提出了具体的要求和完成任务的时间，该项工作意义深远，时间紧，难度大，地方政府和农村工作者任务艰巨。

一、农村集体土地确权的重要意义

保护农民财产权。农村集体土地确权的范围包括集体土地所有权、集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、宅基地使用权等五个方面确权，它涉及面广、影响大，对农民的利益会产生直接和深远的影响。土地和房屋是当今农民的两项最重要的财产，做好农村集体土地的确权工作是保护广大农民财产权的前提条件。

平等保护城乡居民权益。由于我国的土地分为国有土地和集体土地，而集体土地的征收补偿标准远远低于国有土地标准，导致大量的农村集体土地被随意征收、占用，这些土地承包权的主体农民们仅仅得到了最低的补偿，极大地损害了弱势群体农民的土地权益和财产权利，加剧了城乡居民的贫富差距。一旦对农村集体土地依法进行确权，这些土地有了合法的身份，理当就享有与国有土地平等的权利。

维护社会稳定。 要实现人均收入翻番，缩小城乡差距，维护社会稳定，必须提高农民的收入，拓宽农民的增收渠道，盘活农村集体土地，让集体土地与国有土地享有平等的待遇，使集体土地能够进入流通市场，赋予集体土地享有依法出租、抵押、担保、转让等功能。此外，如果赋予国有、集体两种土地享有平等的待遇，可以在很大程度上杜绝随意征收集体土地、恶意侵害农民合法权益的现象，同时也可以有效地守住18亿亩基本农田的底线，从根本上保障国家的粮食安全，维护社会稳定。

二、农村集体土地确权过程中存在的问题

（一）农民对集体土地确权的意识不够、动力不足

现在留守在农村的大多数人是老弱病残幼，由于知识有限、认识不足、小农经济意识强等，农民对集体土地确权的重要性缺乏认识，他们认为只要有土地种田就行，不管土地是个人的、集体的还是国家的，至于确权与否与己无关。

（二）农村集体土地主体不明确

我国土地管理法规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。该法律的规定，有三个地方需要进一步界定，使农村集体土地的主体更明确些，便于开展土地确权工作：（1）对村集体经济组织，法律没有明确规定，导致在许多地方仅仅是由村委会几个成员来行使广大农民的权利，不可避免地会损害广大农民的利益。（2）村民小组在我国许多农村都是名存实亡，有些村民小组只有1名小组长，小组没有任何财产和其他成员，也没有固定办公场所，既不是一级法人或组织，也无法代表全体村民行使任何权利。（3）乡（镇）农村集体经济组织在广大农村中早已解体，即使有少量存在，运转难度也很大，无法行使该组织的权利。有些农村就直接由乡镇政府来行使其职权，由政府取代了乡（镇）农村集体经济组织，导致集体土地所有权主体的混乱。

（三）困难多，阻力大

由于多方面的原因，有些农民反对集体土地确权工作。本课题组通过对安徽省亳州市谯城区赵桥乡、十河镇大周村等农村集体土地进行了调研，初步总结出阻碍集体土地确权的原因：（1）一部分农民由于其家庭人口减少了，但其土地面积并未减少，担心一旦进行了土地确权，村集体就会收回他们多余的土地，表现最明显的是“五保户”和“多女户”。 （2）部分农民由于擅自开发了一些“四荒”土地和林地，增加了自己的耕地面积，带来了经济效益，他们不愿意因为土地确权暴露多开发的土地，更害怕因此被村集体把多出的土地无偿收回。（3）不少村或村民小组在当年上报承包土地数据时，为了减少上缴给国家的农业税，故意瞒报或少报承包土地的数据，现实中很多村集体或者村民小组都存在着大量多余的“黑地”，这些村集体或村民小组对土地确权心存较大的顾虑，担忧一旦这些“黑地”经过确权，原来的既得利益就会受到损失。（4）农村“小产权房”侵占农村集体土地现象较为严重，而且存在多年，涉及面广，牵连人多，既有农村居民也有城镇市民，既有普通百姓也有当地乡村干部，出于各自自身利益考虑，他们在不同程度上阻止集体土地确权工作。（5）一些集体土地与国有土地长期存在交叉、混同现象，界限不清晰，而这些国有土地长年没有主体去经营，更无人监管，村民乱占、乱用现象较为严重，大量的国有土地被农民或者村干部种上树木或其他多年生的农作物，短期内无法清除、移走，这些村民一定会极力反对集体土地确权工作。

（四）资金不足

集体土地进行确权是一项巨大工程，需要一定资金支持，而乡、村集体的财政资金非常紧张，尤其是贫困地区，要支出一大笔的费用开展确权工作，其难度可想而知。

（五）人员缺乏

要对集体土地确权，涉及到诸多专业知识，而很多农村有知识的青壮年农民都出去打工或创业，当地的土地管理部门人员又很少，在如此短的时间内对全部集体土地进行确权，对当地的政府和土地部门是一种极大的考验。

三、解决农村集体土地确权问题的对策

其一，加大宣传力度。为了让农民们真正了解集体土地确权的重要意义，消除其心中存在的各种顾虑，调动其参与的积极性，乡镇、村干部要认真研究，布置落实，专人负责，分片管理，分工协作。

其二，根据不同情况进行确权。（1）根据第二次农村土地勘测结果，当时记载已经非常清楚、没有争议的集体土地，就应当根据历史记录进行确权。（2）对于宅基地问题，要分清是否进行了申报及批准而定：如果是得到乡镇政府的批准，就应当其对其土地使用权和房屋所有权进行确权登记；对超过省级政府规定面积的宅基地，应当在登记证上进行相应记录，而不是进行强行拆除。（3）对于多出的未申报过的农村集体“黑地”，要根据土地原来的属性，依法进行土地所有权的确权、登记、发证。（4）对于与国有土地存在交叉、模糊的土地，包括河流、林地、山地等，应由相应的部门重新丈量，彻底划清边界，对属于集体的土地要进行所有权确权登记，并保留好电子文档。

其三，把握政策，依规处理。在进行集体土地确权中，对有争议的土地和“小产权房”占用的土地，可以按下面规则依法处理：

一是对农民开发的“四荒”土地和改变原来属性的集体土地，只要是合法、合理的，均应尊重现实，依法对其进行确权登记。对不合法占有的部分土地，乡镇、村集体组织或者村民小组集体应予以相应处理：属于集体的土地，应依法收回，予以确权并重新分配；属于国家的，应归还给国家。

二是对“小产权房”所占用的集体土地，应当尊重历史，依法、依规、分类进行确权登记，暂时不涉及到其上面的房屋所有权问题，待国家出台相关政策后予以解决。

三是增加财政投入。要进行土地确权工作，必然要花费相应费用，地方政府及村委会应当按一定的比例进行投入，确保该项工作能如期完成，如果资金仍然不足，由地方财政补贴。

四是加强人员队伍建设。地方政府除了派土地管理部门指导工作外，还应当对所有参与工作的村及村民小组人员进行专门的培训，保证他们能依法做好集体土地确权工作，保护广大农民的合法权益。

五是成立专门问题协调小组。根据土地确权工作的难点和重点，成立专门问题协调小组，由当地的乡镇村领导和村民小组组长及地方资深的长者组成，遇到相关问题时，要深入调查了解，彻底解决好纠纷，把矛盾纠纷化解在萌芽之中。