村民自治中国家法与民间规则的互动探究

韦少雄

(河池学院 政法系，广西 宜州546300)

村民自治中存在着两种规则治理机制，一种是由国家创设并由国家强制力保证实施的国家法治理机制，其表现形式为有关村民自治的国家法律、法规和规章;另一种是民间自发形成的具有农村生活特点的民间规范治理机制，其表现形式为善良风俗、村规民约、自治章程、宗法族规、民族惯例等民间规则。经过30多年的实践，村民自治建设事业已取得了举世瞩目的成就，但是，在村民自治实践中，面临着国家法与民间规则的整合和重塑问题，如何实现两者的良性互动，是推进村民自治有序发展的基本前提。

1 国家法在村民自治中的现实运作

随着人民公社的退场，1980年底，广西宜山县(现宜州市)合寨村农民基于社会管理实践的需要，自发创立了第一个村民委员会，成为农民对基层政治、文化等方面进行自我管理的自治性组织。这一全新的农村管理组织的建立，标志着村民自治的诞生，为农村的民主政治发展奠定了重要的组织载体。农民群众建立村民委员会的创举，较好满足了人民公社解体后农村秩序重建的需要，很快得到了中央的高度肯定和制度的及时提供。为及时巩固基层民主发展成果，1982年，宪法首先规定村民委员会是“基层群众性自治组织”，赋予村民委员会法律地位，根据宪法的规定，许多村开始了“政社分开”和利用村民委员会取代人民公社时期基层组织的改革试点。1983年，中央在吸取各地改革试点经验的基础上印发了《关于实施政社分开建立乡政府的通知》，终结了人民公社体制，推动了村民委员会的建立。1987年，《村民委员会组织法》(试行)颁布，为村民自治提供了具体的法律依据，村民自治开始进入法制化运作阶段。1998年，《村民委员会组织法》获得全国人大通过，村民自治制度获得了正式的法律保障。紧接着，国务院及其相关部门先后出台了村民自治配套行政法规、规章，各省、市、区也根据《村民委员会组织法》制定了实施办法和村委会选举的地方性法规，河北、广东、湖北、陕西等省还制定了村务公开工作条例，村民自治在全国各地普遍实行起来。2010年，为了使基层民主更具操作性，以法律的形式把自治实践中的好经验好做法进行固化和深化，对村民委员会组织法进行了第二次修订，突出了这部法律的时代性、科学性。综观村民自治的产生和发展，村民自治均得到了国家法的及时跟进，这些法律、法规极大地促进了村民自治的发展，推动了农村法治的进步，在这个意义上，村民自治是国家法关于乡村治理的基本制度设计［1］。

从村民自治法律制度的初步确立到普遍实施，从村民委员会组织法的开始试行到正式颁布，村民自治法律保障了村民群众当家作主管理自己事务的民主权利，村民自治获得了《宪法》、《村民委员会组织法》以及法规规章等国家法的保护。30年来，随着村民自治的快速发展，村民自治的各种立法数量也越来越多，其全国性立法有30余部，省级地方立法有100余部［2］，由此构成了对村民自治权利保护的国家法律体系，村民自治有法可依的局面初步实现。然而实践中，由于农村社会生活极其复杂，决定了国家不可能对村民自治制度进行全面的建构，国家法的目标预设与村民自治的现实需求之间存在较大差异，国家法在现实运作中面临困境。第一，国家法的前瞻性和村民自治实践滞后性的矛盾。一般来说，国家的村民自治立法是建立在基层实践基础上，对现实自治中存在的问题予以预期性的制度安排，具有一定的前瞻性以指导实际工作。但是，农村社会信息比较封闭，建立在小农经济基础上的传统文化在农村影响依然深远，特别是诸如等级观念、特权观念、宗族观念等思想认识在农村大有市场，并且不会在短期内消除，法律强调的平等、法治、自由等观念在农村依然比较缺失。这导致了村民自治实践的滞后，村民自治实践跟不上国家法的预期制度安排，国家法的前瞻性很难内化为人们的自觉遵守。第二，国家法的缺漏性和村民自治特殊性的矛盾。在国家法层面，对于涉及广阔农村、影响深远的村民自治，没有一部统领整个制度设计的法律，只有一部《村民委员会组织法》，村委会作为村民自治的执行组织，在村民自治中发挥了重要作用，但它毕竟是村民自治的一部分。村民自治具有自身的特殊性，对于村民自治特别需要考虑的核心方面，诸如村民会议、村务公开、民主监督、选举中的贿选行为等却往往被遗忘。虽然这些方面在《村民委员会组织法》有所体现，但其所规定的内容极为简单。第三，国家法的权威性和与其实际运行无效性的矛盾。不管是全国性的《村民委员会组织法》，还是各省级制定的实施办法、村委会选举地方性法规、村务公开工作条例等，都存在法律条文过于笼统、法律规范过于原则、法律操作性偏差问题。比如，基层政府“指导权”的范围和程序如何;村民自治权是否仅限于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四种形式;村民自治权受到侵害如何利用诉讼或非诉讼的救济机制等。这导致村民在寻求通过什么途径保护自己自治权利时，由于没有找到具体的法律规定而无法实现权利的救济，村民对国家法律的怀疑必然会存在，国家法的权威性必然会受到质疑。

国家法现实运作中的困惑，向学界提出了村民自治法律制度设计的严峻挑战，即村民自治的未来之路该怎样走。在此，我们不难发现，村民自治中国家法的效力折扣，正好给民间规则留下了生存的空间。这就需要对民间规则的价值和功效进行深邃的挖掘，为国家法与民间规则的配套运作提供基础理论支持。

2 民间规则在村民自治中的价值指引

国家法在社会生活中已达到相当广的覆盖面，在最基层的农村也时刻感受到国家法的存在。但是，民间规则在村民自治法律尚不健全、不完善的特殊阶段，有着其生存和发展的空间和基础，民间规则的有效介入和影响村民的生产生活，在某种程度上还优于国家法律。民间规则之所以能够长期地作用于这一特殊阶段，其根本原因在于民间规则对村民自治的价值指引。

首先，民间规则传承乡土社会的自治文化传统，具有实用性价值。村民自治中的民间规则，是村庄居民根据农村社会实际，就生产、生活、行为、道德约束等方面制定的规章制度，包括村规民约、家法族规、习惯规范、善良风俗等，它们反映村民的道德和伦理准则，是一种来自于村民日常生活的价值观念。农村传统文化，具有很强的实用性特征，作为农村传统文化承载者的村民更是如此。源于村民生活和传统文化的民间规则，是他们共同生活中反复适用和实践的基本准则，他们对这些民间规则的选择和遵循，不仅仅是基于传统的习惯，还有情感上的需要和实际的管用。因此，村民自治中的民间规则是建立在村民群众普遍认同的基础上的，是村民经过反复的经验而逐渐塑造出来的，具有根植于当地生活的合理性，它在自治实践中，能够得到村民的普遍遵守，能够有效保证村民的权利，对村民产生实际的效用。由于受到农村历史、文化和法律环境因素的影响和制约，国家法对村民自治的全面调控还需时日，国家法前瞻性、预期性的制度设计，还不能和村民自治的实践完全吻合，村民群众对其认同度不高。因此，我们对于国家法在村民自治中运用的期待还不能太高，村民自治中的民间规则还具有它的实用价值。

其次，民间规则弥补国家法在村民自治中的缺漏，具有补充性价值。必须承认，法律规范只考虑共性不考虑个性。农村社会范围广阔，经济、文化发展极不平衡，村民自治中的国家法，不可能做到对农村社会的全覆盖，为某一个村庄制定具体的规则，也不可能仅以一种自上而下的立法模式，对村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节以精确的规定，国家法在农村是存在“真空”区域的。民间规则以其内生秩序特性自然弥补现行国家法空白，引导和规范村民的行为，满足乡村社会的规则需要。就民间规则所调整的社会关系看，有许多是国家法没有调整的，而要依靠道德、纪律等民间社会规范来调整，如红白喜事、人情往来、邻里关系、田界划分、分家析产、农事吵架等是民间规则独有的。在共同调整的社会关系上，民间规则的规定往往比国家法的规定更具体，更贴近村民生活，弥补了国家法原则、抽象的缺陷，如乡治调解、宗族调解、邻里调解等息讼解纷规则，避免了繁琐的诉讼程序，节约了时间。同时，民间规则无需国家强制力推进，主要依靠情感、心理认同、社会舆论保证实施，由于天然的心理基础和认同感，一项民间规则的颁布，很快就会家喻户晓，及时得到普及，与国家法在功能上互补。村民自治中的民间规则是自下而上产生的，以其自发、自愿的形态在农村获得巨大的市场。在运行中，它不像国家法那样庄严，而在潜移默化中支配着乡土社会民风淳朴、安定有序的状态。应该说，村民自治的法治建设，是一种国家力量与民间力量的结合。

再次，民间规则为村民自治中国家法的完善提供借鉴，具有转化性价值。民间规则作为一种自治规范，是根据村民习惯、传统等制定和创立的，与国家法在一定程度上具有本质的统一性。根据传统法理观点，国家法是民间的习惯或传统上升到法理层面的产物，那么，民间规则作为国家法的渊源转化为法律是符合这一进路的。村民自治中，民间规则深深根植于村民的精神观念和社会生活中，培育了村民的习惯和信念，它通过一代代的传承和发展，被村民反复适用，逐步上升为村民群众心目中的“法”，并为村民所认同和接纳。村民的这种对民间规则遵循和依靠的习惯，会外化为对国家法的信任和遵守，并成为农村社会秩序的基石，为国家法的发展和完善提供外来参考和借鉴。同时，国家法要想立足于农村，为广大农民所遵守，并不是看他实际的权威性有多大，而是看它是否具有可操作性以维护村民自治权利，是否符合内化于村民心中的民间规则。国家法进入到农村，代表着国家权威的进入，如果这种权威与民间的认同不一致，必然会招致抗拒。如果能够将村规民约等民间规则合法化、规范化，上升到国家法中，必将推动国家法在农村的实施。

3 互动性在村民自治中的有效实现

国家法不可能涵盖村民自治生活的所有领域，民间规则对村民自治秩序的形成起着重要作用，试图单靠国家法来规制村民自治秩序的想法是不可取的。民间规则自身也包含许多不合理因素，在内容、规范化程度上与村民自治法治化的追求还有较大差距，只用民间规则也是不现实的。因此，对村治秩序的建构，关键是必须实现国家法与民间规则的良性互动［3］。

3.1 广泛吸纳乡民意见，注重立法的民主性和亲和性

作为村民自治实践的民意体现，民间规则在经过长期的发展而成为人们自觉接受并遵从的行为模式，它来自于村民的自治实践，在规则形成和实施过程中获得了村民的广泛参与，体现了村民主流的价值取向，因而获得尊重和肯定。法律是人民公意的体现，具有宽容精神和民主内涵，国家法的出台需倾听和遵从民意，要得到人们的广泛参与并反映人们的需要和认识，只有这样，在落实中才能得到比较容易的遵守［4］。但此前，我国村民自治的立法模式、法律术语和法律内容，过于倚重法律移植，忽视农村传统文化，把农村的诸如伦理、道德、亲情、良心等文化传统一盆子倒掉，使立法缺少最草根的民族的、文化的支持，法律缺乏精神要素、缺乏打动民心的力量。这种缺乏历史厚度的法律，很难得到广大村民的心理认同，很难适应村民自治实践的需要，在法律实施过程中必然阻力重重。因此，在立法的程序上，要注重乡村民意的收集，要建立在广大村民参与立法的基础上，使国家立法能够更加符合我国农村的实际，以增强国家法的内在精神力量，强化其对村民群众的亲和力。当今的立法者，应当深入乡土社会，走向田野、深入民间、采风问俗、倾听民意，去发现、搜集、挖掘有用的法律建设资源，探索一条彰显乡土特色的村民自治立法之路。

3.2 明确国家法与民间规则各自调整的社会关系，通过多元形式弥补立法缺漏

村民自治权区别于国家权力，是一种来源于民间的“权力”，是村民群众的“村庄治权”［5］，国家利用民间力量对农村基层社会进行管理，体现了国家力量与民间力量二元结合的管理形式。国家法律只能为村民自治提供一个大致的法律框架，在村民自治活动中，还有很多领域不能依靠法律或者不需要法律去调节。国家法所调整的应该是最主要的、最基本的领域，如乡村关系定位、“两委”运行规范、村民会议制度、村级财务制度、村民监督制度以及惩罚性制度安排等，这类社会关系必须通过国家立法，运用强制性、禁止性的法律规定予以明确，民间规则无权干预和分享。民间规则调整的主要是那些具有地方性意义，并且需要靠地方性知识来处理的社会关系，比如农村集体资产的管理、收益和分配，以及农村的婚姻、继承、养老等方面。在这个领域，当国家法出现规则缺位时，主要依靠村民日常生活中形成的习惯、规矩等民间规则去解决。而且，民间规则本身具有多元的特征，包括了婚姻规范、继承规范、村风民俗、村容村貌、邻里关系、社会治安、山林地界、村级民主制度等，这种多元化的色彩，切合实际生活、具有针对性，恰好弥补了国家法过于抽象化和程式化的缺陷，像家庭纠纷、宗族矛盾等方面的问题，国家法完全可以让位于民间规则。因此，要切实划分好国家法和民间规则的调整范围，国家法不应依靠其拥有的强制力将其触角引申到农村社会的每一个角落，否则，只会适得其反。国家法与民间规则要通过两者的相互兼容、相互补充来实现两者的良性活动。

3.3 吸收民间规则的优秀元素，促进民间规则向国家法的转变

正式的法律并不因为他们被通常认为是进步的就必然合理，反过来，村民所拥有的规范性知识也不因为他们是传统的就一定是落后的和不合理的［6］。村民之所以信奉农村长期流行的民间规则，是因为这些规则根植于农村社会生活中的合理性，为他们带来的益处多于害处。适当吸纳民间规则的有关内容，能使国家法有更强的亲和力，更能获得村民群众的认同和接纳。立法机关在创设法律时，应当尊重村民自治实践中的传统、习惯和规矩，吸收优秀的民间规则元素，充分发挥它的优势，为村治秩序的建构服务。一方面，通过国家立法机关的正式吸纳。如果自治实践中生成的规则，对农村社会管理起到了促进作用，国家以立法的形式公开接纳。例如，1986年底，吉林省梨树县北老壕村的“海选”，当时的初衷很简单，就是领导解决不了的事情，交给村民群众自己解决。这一由农民自下而上自己探索选举干部的实践，成为当时中国最早的“海选”实践，并很快得以推广，于是，国家于1987年通过了《村民委员会组织法(试行)》，将这一农村基层直接选举方式予以法律指导和保护。另一方面通过国家执法和司法机关的妥协默许。由于农村社会的复杂性，国家机关工作人员在执法和司法时，常常需要运用自由裁量权，考虑到舆论民情、民族政策、农村习俗等，变通执行国家法。以司法过程的接纳为例，法院在适用法律时，可以灵活多变，调解解决，使一些实用性的习惯得到默认［7］。如村民盖新房时，处于前后院落的村民必须对房高、房宽相互协商，如果某一户未经协商一致，就将自己的房子高出或宽出一点，他户就会有意见，从而导致相邻纠纷，而这对于法院来说，是无能为力的，但是民间规则在解决这一问题时是得心应手的。

4 结语

当今中国的村民自治里，仍然存在着自治法律所承载的国家权力和民间规则所承载的村庄治权并存的特点。国家法和民间规则的良性互动，为我们提供了村民自治建设的一个有益思路。在村民自治建设中，从总体上看，国家法和民间规则必须尽力沟通、理解，在此基础上努力达成妥协和合作，而不能单独强调国家法模式或者单独强调民间规则模式的理想型法治模式来实现当代农村的法治。民间规则是国家法的基础，是国家法的渊源，能够有效弥补国家法的不足，国家法可以吸取民间规则的有益部分。村民自治秩序的建构，既要重视国家推进模式的国家法建构，也要重视社会演进模式的民间规则的尊重。

［1］ 王国骞.村民自治的国家法实效研究［J］.西北师大学报:社会科学版，2009(1):102.

［2］ 刘志鹏.我国村民自治地方立法质量评价［J］.武汉大学学报:哲学社会科学版，2011(3):50.

［3］ 于语和，戚阳阳.国家法与民间法互动之反思［J］.山东大学学报:哲学社会科学版，2005(1):60-62.

［4］ 黄金兰.民间规则的认同模式及其意义［J］.山东大学学报:哲学社会科学版，2007(3):22.

［5］ 张静.基层政权:乡村制度诸问题［M］.上海:上海人民出版社，2007:86-88.

［6］ 马永华.民间法与国家法的关系——兼论乡村社会法治秩序的建构［J］.山东省农业管理干部学院学报，2008(6):122.

［7］ 汤唯.农村法治建设中的国家法与民间法互动［J］.辽宁大学学报:哲学社会科学版，2008(5):143.