民间组织在我国社会管理创新中的基础作用与发展趋势

詹灿君，刘 伟

（昆明理工大学社会科学学院，云南 昆明 650500）

民间组织反映公民意愿、提供公共服务，是推动民主政治建设和现代化建设的重要力量。科学分析我国民间组织发展现状和未来趋势，是积极寻求社会管理创新有效途径的关键。

一、在社会管理创新中的基础作用

（一）我国发展民间组织的方针政策

党的十八大明确要求：“健全社会主义协商民主制度”，强调“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”[1]推进协商民主广泛、深层次的发展，提高其制度化水平，充分利用民间组织来创新在社会管理领域符合实际的民主协商方式，进一步研究协商什么、与谁协商、怎样协商等一系列的具体问题。通过由社会各界人士组成的民间组织反映公众的诉求，充分吸纳合理主张，可以最大限度实现最广大人民的民主权益。

在加强和创新社会管理过程中，如何引导社会组织健康有序发展、充分发挥群众在社会管理中基础性作用，成为政府工作及提高社会管理科学化水平的重中之重。随着政府改进提供公共服务方式及加强基层社会管理和服务体系建设工作的深入开展，民间组织迎来全面发展的新局面。

（二）民间组织对社会管理创新的基础作用

当前我国社会管理创新旨在转变“大政府小社会”的传统社会格局为“大社会小政府”的现代社会结构。社会管理创新是全面建成小康社会的当务之急。如今，社会管理不再仅仅是政府的责任，民间组织逐渐表达出它们致力于社会公共利益的理念，积极做好各种社会管理活动。

1.民间组织拓展了民众参与社会生活的渠道，激发公民意识，表达社会公共意愿。民间组织高度重视基层群众话语权，拓宽利益表达渠道，更多地倾听来自基层的声音，而不会把民主变成政治精英等少数精英的事情。如在党的十八大召开之前，由共青团广东省委制作调查问卷并发放到青年社会组织中，收集他们的政策和建议，再由人大代表把这些“草根”青年社会组织的声音带到党的十八大上来。以此加强了政府组织与民间组织的协同合作。

2.民间组织充满活力，宣传广泛，信息透明，促进社会监督。民间组织以非强制的方式动员社会资源，成效显著。2011年民政部工作报告中指出，2011年各地直接接收社会捐赠款物495.0亿元，其中：民政部门直接接收社会各界捐款96.6亿元，捐赠物资折款4.8亿元，各类社会组织接收捐款393.6亿元。民间组织运作方式灵活，受捐款项、善款去向等更会接受大众监督。

3.民间组织承接政府转移出的部分公共职能，提高政府公共服务质量，促进服务型政府建设。如在上海养老服务领域，上世纪90年代后期，开始探索一种社会参与养老服务的模式。目前，上海所有的养老院都采取政府购买服务的方式，主要是由社会实体来参与养老服务的提供。社会组织在公共事业方面已明显履行了更多的社会责任。

总之，民间组织必将充分发挥其在社会管理创新中基础作用，即由公民及民间组织为主导，在公共领域公民针对政府公共服务不完善而采取自发行动。人民群众作为社会建设的主体，他们中蕴藏着极大的参与社会建设的积极性和主动性，在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，体现公民在处理公共事务方面的积极作用。

二、发展困境及对策分析

（一）发展困境

社会主义市场经济飞速发展与全球化水平迅速提高，不仅为民间组织创造了新的发展机遇，同时也使民间组织发展中的困境日益凸显出来。

1.民间组织自身发展程度低。主要表现为资源不足，管理机制不完善，公信力弱。我国民间组织中，资金不足是普遍存在着的现实问题。究其原因，政府迫于财政压力，为民间组织提供的资金支持还没有形成稳定有效机制，而来自民间的捐款也未能形成长期有效的机制和制度。此外，人力资源不足是我国民间组织发展程度低的深层次问题。民间组织动员志愿服务的能力与规模十分有限，发动、激励志愿者机制尚不完善。因此，民间组织内部组织管理不完善，导致其所提供公共服务质量不高，缺乏公信力，最终对自身发展造成了负面影响。

2.缺乏独立性和自主性，具有明显的行政化现象。从政府与社会关系来看，政府管理从行政指令模式逐渐向民主协商模式转变，更多需要社会公众来参与社会管理，但民间组织发育尚不成熟，制约社会管理创新的发展进程，难以高效承接政府转移出的公共职能。民间组织需在增强自身发展能力的基础上科学协调政府管理与社会管理之间的关系。政府职能的转变为民间组织提供更大的发展空间，从政府分化出来的职能由适当的民间组织来承接；民间组织的发展壮大也能促进政府职能的进一步转变，使政府“减压”，有更大的精力去处理政策法规制定等宏观方面的工作[2]。

3.我国民间组织在拓展与国际社会组织合作、交流等方面还处于起步阶段，未能与国际完成接轨。与大多数国家相比，有相当大的差距，而对于我国日趋完善的市场经济体制而言，民间组织难以很好适应全球化经济发展的步调。民间组织应当响应我国对外开放“走出去”的原则，与国际组织加强合作和信息交流，学习国外民间组织管理运作的成功经验。

综上可知，民间组织发展最大困境还是如何理顺与政府关系，如何保证自身的独立性和自主性。自身发展过于依赖政府支持，民间组织无法完全脱离政府的财力和人力支持，只有在政府让渡的有限空间内提供公共服务，没有自觉扩大自身活动的社会领域，以提供更广泛的公共服务。

（二）发展对策

1.需进一步健全我国保障和监督民间组织发展的法律法规体系。我国现行的法律法规中，主要侧重于规范民间组织登记管理，尚缺乏对于民间组织内部管理、财产制度等完善的、系统的法律规章制度，并且，由于我国现行法律规定，业务主管部门和登记审批部门对民间组织实行双重管理，因此很多自发成立的、未找到主管单位、无法在民政部登记拥有合法身份的民间组织，更难获得政府和社会的资金支持[3]。此外，对于民间组织的监督和问责机制还有待进一步完善，否则，不利于民间组织的健康发展，公信力难以提升。

2.需形成合理、系统的社会工作教育体系。在高等教育中，缺少相关专业设置，社会工作及志愿者教育课程与社会实践严重脱节。就志愿者自身而言，尚缺乏专业教育，民间组织普遍缺少专业人员，许多工作只能在摸索中缓慢进展。借鉴国际成功管理经验，制定符合我国国情的民间组织职业任职标准，即时启动职业培训和任职资格认证工作，逐步建立工作专职队伍[4]。

3.政府行政体制改革，还需进一步认清、解决政府与市场、政府与社会的关系问题。一方面，政府放权要彻底。市场能管的，要交给市场；需要社会管的，就要放开限制，充分调动社会积极力量；而政府则管自己应该管的事，做到不缺位、不越位[5]。另一方面，政府对市场和社会还缺乏有效监督。政府要进行有效协调，帮助一定数量且组织较为健全的民间组织承接政府的一部分管理服务职能。

4.民间组织能否壮大，归根到底还是取决于公民意识能否增强。公民意识的觉醒可以促进中国的现代化进程，而社会发展也可提高民众的公民意识。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，是发展中国家，公民意识相对薄弱。在民主进程中，投票选举可谓是公民意识的很好体现，但是还有很多群众对其“漠然”，只是会“从众”或“随意”完成自己的意愿表达。社会结构不合理，深受中国血缘伦理的影响，公民作为独立个体程度较低，中国的市民社会尚不成熟。

三、发展趋势

改革开放以来，中国社会结构出现分化，社会诉求发生巨大变化。俞可平认为中国社会结构大体表现为“以官员为代表、以政府组织为基础的国家系统，以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统，以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的市民社会系统”[6]。市民社会的发展产生出了非政府组织、非营利组织等民间组织的新概念，也意味着公民意识逐渐觉醒，有助于增强政府与社会的双向合作，实现自上而下和自下而上的改革模式。在政府与社会的辩证关系中,经济基础决定上层建筑，而上层建筑在一定程度上对于经济基础具有反作用，所以政府对于社会有规约作用，而社会对政府也有一定的影响作用。社会管理创新体现的就是政府与社会能够真正形成既分工又合作的良好互动关系。因为各种原因，我们在社会管理方面缺乏全面的、系统的制度设计，缺乏成功的经验；新时期社会矛盾和社会问题凸显的重要原因，在于社会建设与社会管理的体制机制未能跟上经济发展和社会变迁的步伐。实践证明，缺乏公民意识的社会是无法真正建立起完善的民主政治制度的。因此，需要政府以及社会日益重视民间组织的地位和作用，鼓励并支持改善相关制度环境，转变政府职能，让渡更大空间，使民间组织在哈贝马斯所说的“公共领域”中，承担更多的公共服务。

社会管理创新依靠社会力量，归根到底还是因为人民群众拥有创造历史的伟大力量。在中国社会转型关键时期，我们要有公民意识。公民意识集中体现为公民个人的权利意识，但是仅仅追求自身利益并不是公民意识的全部，个人利益并不能凌驾于整体利益之上[7]，因此，在推进社会管理创新过程中，我们重视公民意识培养，更要注重追求民主又不盲目利己的公民意识的培养。

民间组织由社会各界群众组成，民间组织是公民意识的载体，民间组织为公民带来社会的尊重和自尊，使得公民更将解决社会矛盾为己任。公民意识还包括合作精神。在社会管理创新进程中，在民间组织内部，成员们拥有共同的信念和追求，同时也应与政府官员协作，互相支持，和谐共事。激发民智、汇集民力、聚拢民心，社会才能健康发展。

促进政府职能转变与社会变革良性互动，是深入落实科学发展观的必然要求。因此必须做到提高“自下而上”改革力度，扩充民间组织数量，扩大发展规模及其社会影响力、感召力，坚决破除社会建设的体制机制障碍。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[Z].在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，2002-11-08.

[2]孔德甲.民间组织培育与政府职能转变[J].中共成都市委党校学报，2004，（2）.

[3]康宗基.中国民间组织管理体制的现状及改革模式[J].中国石油大学学报（社会科学版），2012，（2）.

[4]郭建玉.我国民间组织存在的问题与对策[J].广东青年干部学院学报，2010，（6）.

[5]周晓梅.发展和规范民间组织——以广东省为例[J].中国行政管理，2008，（11）.

[6]俞可平.走向官民共治的社会治理[J].南方都市报，2011，（5）.

[7]杜祝英.论臣民文化对中国政治现代化的影响[J].大众科学（科学研究与实践），2008，（1）.