试论公共治理中的电子民主

董冠华

（西安文理学院 710065）

全球范围的公共行政改革自上世纪90年代以来，已经转为重视公共治理模式的变革。公共治理强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物，其实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。这种合作机制的各多元性主体需要表达自己的利益诉求和治理意见，与公共治理几乎同期产生的电子民主恰恰为此提供了一个适当的平台。

1 公共治理的基本内容

由于全球化的影响和公民社会的发展，以及现代信息技术的支持，“治理”一词自1989年世界银行首次使用后，被广泛运用于政治发展与行政改革的研究与实践之中。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙将其定义为：一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正是授权，却能发挥有效作用。与传统的公共行政不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量实现。其基本的要求在于：

（1）治理主体的多元性。只要其行使的权力得到公众的认可，无论是企业还是非政府组织乃至于普通公民，在不同的公共问题或社会问题上都可能成为特定的权力中心，承担相应的公共管理责任，成为公共治理和社会治理的主体。

（2）主体间责任界限的模糊性。由于许多民营组织已经开始承担传统意义上的政府的职能，而政府部门也会对部分传统意义上的社会领域进行干预，公共领域与社会领域的区分已经比较困难。

（3）主体间权力的依赖性和互动性。由于各个公共治理的主体单方由于资源和能力所限，不可能具备足够的资源和能力来解决所有问题，各个主体之间需要就特定问题进行协商，通过谈判和交易在协作实现社会共同目标的同时实现自己的目的，这种依赖性的存在，治理过程就成为各主体间的互动过程，社会治理主体间便建立了各种伙伴关系。对各级政府部门来说，治理就是从单纯的行政统治到掌握航向的变化；对公民和社会来讲，治理就需要由原来的被管理、管制转变为主动参与社会治理。从这一意义上讲，治理实质上是一种协作管理。

（4）自主自治的网络体系的建立。社会治理各个主体的依赖性和互动性，以及必须的协商谈判和交易机制，使得各个主题相互联系、相互借力，最终自然会发展为自主自治的网络体系。这种网络化公共管理的具体表现就在于主体间的相互合作、权力在横向与纵向上的分散以及在多元化和多样性基础上的对共同利益的追求。

（5）政府在公共领域中作用范围及作用方式的重新确定。传统单一依靠政府的公共行政体系在市场化高度发展、民主化不断推进的当代已经难以实现公共行政的目标，必须重新看待政府与社会、政府与公民的关系，限制政府的作用范围，转变政府的作用方式，实现某种程度上的公共治理。

2 电子民主的内涵与价值

上世纪80年代，美国学者贝克尔在题为《电子民主：将权利归还于民》的文章中，提出可以通过电子民主的手段来逐步实现公众对国家管理的直接参与。归因于电子计算机和网络通讯技术的迅速发展，许多传统政府开始或实现了向电子政府的转变，贝克尔的这一观点已经成为现实。网络社会的形成与扩张，为人们的意愿表达提供了几乎没有限制的平台，而这又一定会影响到政治民主的运作形式。通过对于电子民主诸多的定义，可以将其理解为通过信息通讯技术增强公共事务中的公众参与，从而实现民主过程。电子民主使公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中获得了更多知情权、话语权、行动权等参与性权利，电子民主是直接民主的一种实现形式，实质是电子政务的高级阶段。

电子民主作为新形势下民主发展的一种新形式，虽然给民主的运作形式带来了一些变化，但并不影响民主的本质。公民通过电子民主，具备了前所未有的查证和核对信息的能力，可以更有效的参与社会公共治理，更大程度上地体现了人民主权和主权在民。电子民主的建设，在诸多方面具有明显的价值：

（1）电子民主的建设对政府自身以及政府行政活动有着多方面的行动价值。由于电子民主的存在，客观上就要求政府改善公共服务质量，进而提升各级政府形象；电子民主也有助于政府降低各项行政成本；电子民主的存在有利于促进行政管理理念向“小政府、大社会”的观念转变，向高效廉价政府观念的转变，向有限政府的转变，向服务型政府的转变；有利于促进政务信息公开、增强政府工作透明度；也有利于促进各级政府政务公开和廉政建设，使公民和社会对于公共行政的全程监督、实时监督成为可能；由于公民和社会的广泛参与，电子民主也有利于提高政府决策理性和公共政策品质。

（2）电子民主的强大政治价值。电子民主需要通过运用现代信息技术手段，加快推进政府在管理范围、管理体制、管理观念、管理方式和管理手段的转变，帮助政府转变原来的一切都要管的形象，确实实现政府职能从微观、具体的管理向宏观调控、公共服务、市场监督的转换。电子民主是现代政治文明的必须手段，是政治文明建设的重要内容，同时电子民主的推行和建设也一定会促进政治文明的发展。

（3）电子民主也具有巨大的经济价值。电子民主的经济价值既有自身的经济价值，也有巨大的社会经济价值。电子民主的自身经济价值表现在为公众提供服务过程中行政成本的降低，其社会效益则体现在网络技术使用的基本技术平台的普及会直接拉动社会需求、促进信息技术的广泛应用以及促进当地信息产业的发展等方面。从管理效益来看，加强电子民主的建设必然能提高政府办公效率和办公水平，降低政府行政成本，减少公共预算支出。从服务效益来看，由于电子民主公开了政府信息，增强了政府与社会团体、社会公众的沟通，有效地提高了各级政府为公众服务的效率。另外，电子民主的建设必会导致社会对信息设备与技术需求的增加，进而促进信息技术的普遍应用，推动信息产业的迅速发展。

（4）电子民主的社会价值。电子民主的影响也会延伸到整个社会，有利于推动整个社会信息化的发展，有利于弥合数字化鸿沟；加速信息流通，增强信息的利用效率；更充分地利用和配置人力资源和信息资源。

3 公共治理与电子民主的契合

政府、社会组织、公民团体等多个主体在共同参与公共治理过程中需要更多的协商与交易。而电子民主的发展恰恰就契合了公共治理的要求。

3.1 电子民主的发展契合政府公共行政的需要。现代社会中公共政策的制定必须在价值取向上与社会公众相接近。因为公众参与公共政策过程本身就是民主政治的一个重要标志，同时也是公众固有的基本政治权利。由于公共政策关系到公众的切身利益，对其制定过程的关注更是与日俱增。现代电子民主的发展增强了公众参与公共政策制定的便利性，公民与社会团体可以随时通过网络，以低廉的成本实现参政议政的权利。从另一个角度来说，政府决策机关在处理社会问题时，由于自身不可能掌握所有的信息和资源，也由于所处角度的原因，无法完全掌握公众广泛而多样的需求信息，这也就导致政府在决策过程中缺乏合法性和合理性的基础。电子民主恰好能够弥补行政决策过程的合法性与合理性，公众通过电子手段参与公共政策的制定，也增强了政策的可接受性。

3.2 社会团体在社会领域的治理需要电子民主。随着经济的发展和民主化的进程，现代社会的经济关系和社会关系发生了深层次的变化。尤其是我国处在社会转型时期，由于社会分层的细化，整个社会的利益结构不在是原来单一的共同利益，各个阶层利益需求不断分化和多元化。这样的转型为公共服务社会化提供了契机。公共产品的和服务的市场化提供、社区自治、以及非政府组织对于社会领域内公共事务治理作用的发挥，是现代社会公共治理的趋势。在社会团体和社区治理公共领域的过程中，更需要社会公众的参与，公众通过电子民主可以便捷地表达自己的主张，参与到社区和社会治理之中。社会团体本身固有的民间属性，也更有利于民众意愿的表达。

3.3 电子民主有助于公民在社会领域作用的发挥。公民参与是公民进入公共领域，参与公共治理和社会治理的基本途径。而公民的参与意愿和参与能力是影响公民进入公共领域的最重要的因素。如果说由于公共行政的距离感导致只有教育程度与社会地位较高的社会精英阶层参与度高的话，社会领域尤其是当地具体社会事务对其自身影响的严重性无疑会增强公民的参与意愿。公民的参与能力主要取决于公民在公共治理中的操作能力以及所掌握的资源。现代社会经济的发展增强了公民的资金支付能力，网络的进一步普及又为信息资源的共享提供了强大的技术支持，受教育程度的提高以及技术的进步也大大增强了公民对与治理活动相关的政策理解能力、监督能力和执行能力。所以，电子民主既利于公民获取更多的信息，又为公民的意见主张提供了平台，还增强了公众的参与能力，成为公民参与公共治理和社会治理的重要推手。

4 结论

现代社会的公共治理模式，强调政府、企业、社会团体和公民个体的共同作用，重视各个公共治理主体之间的合作关系。这种合作关系的形成需要信息资源的共享和各个主体的积极参与。以发达的信息技术、网络及其相关技术为平台，以公民的全体、主动、切实参与民主决策、民主选举等民主运作程序为典型特征的电子民主，恰好为这种合作关系的形成提供了技术支持和能力支撑，有利于多中心治理模式的巩固与发展。

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