科技信息时代下构建我国水权交易制度推进水资源信息化管理

赵欣童

（河海大学，211100）

我国人口多而水资源缺乏，水资源地区上自然分布不均，呈现东南多西北少的特点，而且差距十分悬殊。这样的水资源基本国情使得水资源对我国的社会、经济发展的起到了非常重要的影响作用。就我国西北部而言，水资源的缺乏已经严重制约着经济和社会的发展，而在我国的东南部，水资源的使用仍然处于无序开发和大量浪费的状态，如何重新合理分配和利用水资源、提高水资源的利用效率，成为了摆在我国发展道路上的一个亟待解决的大问题。水资源信息化是实行最严格的水资源管理制度的关键，必须加快水资源信息化建设，为实行最严格的水资源管理制度提供技术支撑。

1 水权制度理论体系

水权乃水权交易之对象，水权交易就是以水权为标的，一方出让水权另一方支付对价的有偿交易行为。正确理解界定水权交易行为和建立健全水权交易制度有赖于正确界定水权的概念，而界定水权的含义必须首先明确水资源的产权归属。

纵观世界各国的历史和水资源法律体系，常见的水权体系一般包括以下几种：

1.1 滨岸权体系。滨岸权体系的水资源所有权是指由滨岸土地的所有权人所享有的使用与其土地相濒临的水体的水资源的权利。该权利以拥有滨岸土地所有权为前提，滨岸权必须在水体流域内的滨岸土地上使用，并且要求其权利的行使不能妨碍和损害其他滨岸土地所有人行使相同权利。我国立法中并未规定滨河权，然而在历史上，我国其实一直都存在着依滨岸权取水、用水和解决水纠纷的传统。

1.2 优先占用体系。该体系的核心是优先权，按照占用水资源的先后时间来确定水资源使用的位序问题，即优先占用水资源者可优先享有级别最高的水资源使用权，而后的使用者依占有水资源的先后顺序以此享有级别逐渐降低的水资源使用权。该水权体系首先见于美国西部各州，目的是为了解决该干旱、半干旱地区的缺水问题。

1.3 双重水权体系。双重水权体系是指混合了以上两种水资源使用体系所形成的混合水权体系，既包含滨岸权体系，也包括优先占用体系。在采取双重水权体系的地区，往往会通过法律的规定占用权或滨岸权的优先适用性，美国大多数州都规定滨岸权优先于占用权而适用。

1.4 比例水权体系。比例水权体系运行的核心是要确立一个相对受到各用水方所认可的比例，该比例依各方需水情况和公平原则而确定，各用水方按照确定的比例获得水体中的水资源。需要指出的是，该比例并非一经确定就固定不变，它既可以按照实际情况加以更改，也可以将其设定为一个具有变动性的数额。在世界上，墨西哥和智利通过该比例水权体系确定初始水权分配。

进入20世纪以来，越来越多的国家和地区开始陆续出现用水危机，并且伴随着经济的进一步发展，该危机正在进一步加深。为应对这一危机，世界各国开始纷纷制定和修改水资源法，明确规定将水资源与土地相分离，其所有权不依附于土地的所有权而存在，而是相对独立，由国家代表全体公民享有。

虽然我国已经确立了水资源国家所有的权属模式，但我国尚无水权交易中水权的明确定义，然而将该水权交易中的“水权”性质定义为由水资源所有权中分离出来的水资源使用权和受益权，即一项建立在水资源国家所有基础上的他物权，已逐步形成了共识，而水权交易制度就是一市场对水资源使用权进行配置的制度。

2 我国水权制度

在我国，现行的水权法律制度以我国《水法》和《取水许可证实施办法》为基本框架，水资源所有权归国家所有，取水权和使用权依取水许可证行使。这是我国现有的水权管理的基本法律制度。下面主要着重分析水资源的取得权和使用权，其中使用权包含受益权，下不赘述。

2.1 我国现有水权制度

在我国，水资源使用权的取得有两种途径，一是基于法定直接取得，另一是除法定取水外的一切取水均以获得取水许可证为前提。

对于第一种途径，适用范围是少量取水，包括为家庭生活取水、为畜禽饮用取水、为农业灌溉少量取水。1988年《水法》第32条规定，国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。为家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水的，不需要申请取水许可，实行取水许可制度的步骤、范围和办法，由国务院规定。为以上目的以人力、畜力或其他方式而进行的少量取水可以依照法律规定直接进行，不需取得取水许可证。另外，为抗旱应急必须取水的、为保障矿井等底下工程施工安全和生产安全必须取水的、为防御和消除公共安全或者公共利益的危害必须取水的，可以免于申请取水许可证。

第二种取水途径即除法定取水外的一切取水均以获得取水许可证为前提：2002年《水法》第48 条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

2.2 现有水权制度的不足

我国水资源所有权由国家享有，而水资源的管理权也由国家行政机关行使，国家既享有水资源的财产权，又享有水资源的管理权，因而水资源管理的难点之一就在于如何由水资源财产权和管理权的合并行使转变为分开行使，以降低制度运行成本，提高水资源使用效率。

从我国的水资源管理历史来看，能够总结出以下几点不足：

2.2.1 水资源管理行政部门权限过大，水资源管理制度效率低下，缺乏市场机制的调解，水资源分配不合理，浪费严重。这是我国水资源管理权长期不能与所有权相分离所导致的必然后果。水资源的管理既需要平衡生活用水、生态用水和经济用水的需求，又要在生活用水和经济用水，特别是经济用水方面体现管理智慧，达到水资源的有效和高效利用以发挥起价值作用。

2.2.2 取水制度不完善，透明度不高，缺乏监督管理机制，可操作性差。这同样与水资源管理权僵化、与市场经济脱节密不可分。市场调解具有许多政府调控手段所不可能具备的优点，如高效率性、灵活性和自发性等。与市场衔接紧密的水资源管理制度能够有效按照市场的需要对水资源的配置和使用进行合理、灵活和迅速的调解，并且基于效率和竞争的需要逐渐形成有效的监督机制和操作规范，以促进水资源配置和使用的公平和高效。相反，与市场严重脱节的水资源管理体制就会随着社会经济的发展逐渐显露弊端。

2.2.3 水资源价值观尚未在市场经济中体现，水资源价格不合理，不能对等水资源的价值，也不能反应市场供求关系，既造成了大量浪费，又不能实现真正合理的资源优化配置。这一不足体现了建立水权交易市场机制的重要性。通过市场杠杆对原有的水资源行政定价进行重新调整，以适应市场的供需要求，既可以使得对宝贵的水资源的使用得以获得对价，又可以促进经济用水的合理发展，还可以实现水资源的节约和高效利用，可谓一举三得。

3 我国水权交易所应遵循的原则

我国水权交易法律制度尚未完全形成，因而在该制度形成之前，有必要确定一系列指导水权交易行为的基本原则，以从大方向和宏观上确立一系列规范水权交易行为的基本准则，为具体水权交易法律制度的最终形成提供经验、做好准备。

3.1 环境保护和可持续发展原则

不论是对水权交易制度而言还是对其他有关水资源的管理制度而言，环境保护和可持续发展原则都应该是最应得到申明和最重要的原则，因为水资源的管理归根结底是为了促进对于环境的保护和对于水资源的合理、可持续利用。因而如果违背了这一基本原则而进行的水权交易行为和其他水资源管理行为都必将是对水资源和环境有害无利的行为。

3.2 宏观调控与市场调节有机结合原则

建立水权交易市场，要充分发挥市场在资源配置中的重要作用，以发挥市场调节的高效率性、灵活性和自发性特点，促进水资源的优化分配和使用。但是，不能在建立水权交易市场之后摒弃政府对水资源使用权的管理作用而将水权完全市场化。因为水资源作为极为重要的自然资源，不仅与国家的社会和经济发展息息相关，更与人民生存和生活密不可分，水资源的使用一旦受到市场调节所固有的缺陷的影响而产生混乱甚至失控，就极为可能导致社会经济的动乱，甚至威胁人民正常生活。因而，建立水权交易市场，必须遵循宏观调控和市场调节有机结合的原则。

3.3 平等自愿原则

水权交易是具有浓厚行政色彩的交易行为，其具体行为规范应由法律加以规范并由行政部门进行监督管理，但本质上水权的交易仍然是以支付对价为主要形式的民事交易，因而应当遵循《合同法》的一般原则即平等自愿原则，使得水权交易充分体现交易双方的意思自治精神。

4 生活、生态用水优先保证原则

该原则是基于水资源极高的价值所提出的。水资源不仅能够带来经济利益，从更根本上说，更是保证人类生存和正常生活的必需元素，也是维持地球生态平衡和生态健康所必备的重要元素，而人类的生存生活和地球的生态平衡相较与经济的发展来说，其重要性无疑不必赘言。因此，优先保证生活、生态用水就必须成为建立水权交易制度、发挥水资源的经济价值的前提和原则。

5 交易公示原则

水权交易制度的建立目的不仅在于提高水资源的利用效率，更是为了发挥水资源的经济价值。水资源是关系到国计民生的重要战略资源，其作为一种公共性的自然资源，与公众的生产生活密切相关。因而在进行水权交易一系列活动中，其交易信息就必须对社会公开，接受社会的监督。

[1]利明：《物权法研究》，人民大学出版社2002年版。

[2]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版。

[3]崔健远：《水权与民法理论及物权法典的制定》，《法学研究》2002年第3 期。