基层流动人口计划生育管理体制创新研究

赵一春

（浙江省奉化市溪口镇人民政府 浙江 奉化 315502）

我国作为世界上人口规模最大的国家，也是当今世界上流动人口最多的国家。虽然目前初步的户籍制度改革己经开始，但真正意义上的的公民迁徙自由还有很长的路程，因此人口流动给计划生育事业带来的难题必将在相当一个时期内存在。在依法治国的社会中，基层流动人口计划生育管理体制也是一个有重大意义的研究课题，流动人口的计划生育必将纳入法制的轨道。

1 流动人口的概念界定

目前管理部门和学术界有若干种界定方法，有的是从行政管理的角度出发，以是否具有某地的常住户口为依据，认为流动人口是在某地滞留而无常住户口的人，有的从发展经济学的角度出发，以产业结构为依据，将产业结构转变过程中从第一产业中游离出来的未能进入城市正规部门的劳动力视为流动人口或外来劳动力；有的是从人口学的角度出发，以常住地是否改变为唯一标志，将流动人口定义为暂时离开其常住地而非迁移的各种移动人口；有的是从人口经济学的角度出发，以流动人口产生的根本原因为依据，认为流动人口是不改变常住户口而进入某一地区从事社会经济活动的人口；有的是从人口地理学的角度出发，认为流动人口是人口空间迁移的一种特殊形式，是指在一定地域内发生短暂流动行为的那部分居民，这些不同定义从不同角度提示了我国新形势下出现的流动人口现象，但它们有一个共同之处：即本人现在没有在其户籍所在地。

2 目前基层流动人口计划生育管理体制存在的问题反思

2.1 管理体制不健全：尽管目前各级政府都建立了流动人口管理和服务综合协调机构，但由于各部门自身职能不同，管理服务中很难统一，协作。

2.2 考核机制不完善：尽管《流动人口计划生育工作条例》已经有明确规定，但是各级基层流动人口管理缺乏统一的目标考核的问题是普遍存在的。此外，现居住地与户籍地之间的关系是“多向”，而非“双向”“双向考核”流动人口现居住地与户籍地计划生育部门之间的相互交流。流动人口大多来自经济欠发达地区，家境贫困，即使作出社会抚养费征收决定，也因征收对象无偿付能力而难以执行到位。许多计划外生育者从经济发达地区跑到经济落后地区计划外生育并自愿接受处罚（罚款数额低得多），严重妨碍了基层的执法工作，在群众中也造成了不良影响。

2.3 “社区服务型”管理模式有待完善：基层计划生育工作面临的经济、社会环境已经发生重大变化，经济的发展和户籍制度的松动使人口流动性大大增加，人民居住、生活和工作的不稳定性增强，这些变化使得传统的计生工作管理模式遇到了新的挑战，原有在计划经济体制下形成的以公有制企事业单位为中心、辅以户籍强约束的“单位管理”模式已很难适应现行的多种所有制形式和城市日益开放动态的运行体系。

2.4 基层流动人口计划生育管理信息化建设有待推进：目前全员统计工作存在数据质量普遍不高、户籍地和现居住地之间信息交换和反馈困难、基层流动人口计划生育信息管理系统服务管理功能亟待提升，不能完全缓解基层日常工作中业务系统软件相对较多、操作繁琐的现象。

2.5 部门资源共享基础不牢：随着人员流动性增加，人户分离现象日趋增多，静态计生管理体制已经显示出强烈的不适应性。而由于各部门网络基础设施不一，数据内容、格式不一，平台没有形成统一接入标准，信息共享的基础问题尚未得到有效解决，缺乏责任主体对信息共享的组织协调及有效的信息共享机制。

3 基层流动人口计划生育管理体制创新研究

3.1 完善城镇人口户口登记制度：认真执行国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》逐步在全国范围内实行居住证制度，应赋予居住证办理人口与户籍人口同等待遇。基层也进一步制订流动人口计划生育管理可操作性的规章。

3.2 完善基层流动人口计划生育的“社区服务型”管理模式：突出“以人为本”的观念，让流动人口也能享有人口与计划生育法律法规的各项合法权益，从而使流动人口自觉地接受管理。建立社区人口服务管理平台，积极探索居民自治与行政管理相结合并着眼需求，不断完善服务功能。

3.3 加强基层流动人口信息化服务管理：基层人口信息化管理必须实行协调机制、共享机制、预警机制联动，形成良性循环。各个计生管理部门应当在流动人口计生管理中，主动与本辖区各网络部门建立信息共享机制，特别是对各相关部门的流动人口、婚育证明查验情况、无婚育证明、计划外怀孕、计划内怀孕等相关方面的信息，能及时交流和沟通，以方便做好流动人口信息的补充登记和相关证明的查验工作，使其管理工作进一步透明化。

3.4 利用好流动人口子系统和省级流动人口服务管理信息系统：资源整合，数据共享，把流动人口管理服务、统计移交等各类业务需求进行优化重组、优化操作模式，搭建信息化高度集中的平台与载体。人口信息数据库建设是当前各级政府信息化建设的重要组成部分。“信息平台”是流动人口实现信息化管理的重要手段与载体，既是对流动人口的个体管理，也是对流动人口的群体管理；既能实现一地管理，也能实现各地双向、多边管理。如果说“一卡通”重在流动人口个体的信息管理，那么“平台”则重在流动人口群体的管理，是流动人口计划生育信息化的集中体现。运用这一信息载体和方式，能有效提高流动人口管理效率，改善流动人口管理质量，减轻流动人口管理负担，降低流动人口管理行政成本，是流动人口计划生育管理理念的创新和管理手段的变革。

根据我国人口与经济、社会发展和可持续发展战略要求，实行计划生育是相当一个时期的重要而艰巨的任务，是实现我国战略发展目标重要保证之目前，基层流动人口的计划生育工作成为稳定低生育水平的难点，因此，加强基层对流动人口计划生育工作的基本保障十分必要且意义深远。

［1］ 李武：多管齐下全力推进流动人口计生服务均等化［J］.人口与计划生育，2013年6期，55－57

［2］ 胡荣山、蒋碨鸿：以服务促管理，全面提升流动人口计生服务管理水平［J］.人口与计划生育，2013年02期，13－15

［3］ 王桂新等：《迁移与发展：中国改革开发的实证》，［M］.科学出版社，2012年，第三版，97－99