城乡统筹中的发展机制探析

吴海东

“城乡统筹”是作为相对独立主体的“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，以工促农、以城带乡，促进城乡协调发展，以实现“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。要实现这一目标，一个重要的方面就是建立以市场为导向、政府调节为主体的城乡统筹发展机制，形成城乡良性互动的发展格局。

一、城乡统筹发展的主要制约因素

城乡统筹发展的制约因素包括了制度、政策等诸多方面，但从区域发展的实际出发，以下因素却是必须予以考虑的。

1.经济发展水平和基础条件。近30余年来，尽管我国经济总体发展迅速，但区域发展不平衡明显，尤其是西部地区经济发展水平仍较落后，基础条件较差，农村人口多、占比高，对这些地区的统筹城乡发展形成了约束。从经济发展水平来看，改革开放以前，我国东中西部农村经济发展差距甚微，随着经济的快速增长，东中西部农村经济发展的不平衡日益突出。从统筹城乡发展的基础条件来看，地方政府的制度供给不足，制度建设和组织创新等方面的工作落后于农村经济发展的现实普遍存在，致使家庭经营潜力的进一步发挥受到了制约，超越家庭的经营服务组织在大部分地区还没有形成，一些必不可少的制度，尤其是财产制度和市场交易制度的建立还没有破题。

2.双层二元经济结构。在我国经济发展的整体二元经济格局中，每一元中又分为两层:从城市来看是现代工业与传统工业并存，从农村来看是传统农业与以农业产业化为代表的现代农业的并存，而且，不同层次之间的关联程度差表现出一定的刚性特征。由于城乡经济发展梯度大，大工业与大农业并存，城市现代工业已有一定规模，但农村仍以传统农业为主，农业产业化水平低，城乡产业协作配套程度不高，农村剩余劳动力的吸纳与转移均受到影响。因此，在双层二元经济结构约束下，城乡发展不平衡已成为城乡建设的重要制约因素，不仅存在工业不能反哺农业的风险，而且还存在工业从农业汲取土地、劳动力、资金等生产要素，使农业在承受传统体制下的价格剪刀差剥夺后，继续承受市场条件下功能性剥夺的风险。

3.社会保障制度的完善程度。农村社会保障体系是一个自我调节与政府公共管理相结合的相对均衡的系统。该体系的建立健全能够保护农民的切身利益，促进农村经济发展，保障社会稳定。近年来，我国农村社会保障体系建设取得了一系列成绩，同时，农村社会保障体系建设中也存在着严重的问题，如家庭保障与社会保障结合程度低下，社会保障水平与农民生活水平不相适应，农民参加社会保障的自觉性相对滞后等，需要政府及时引导。此外，有些地区物质保障与服务保障尚未同时进行，忽视实际而全面推进的状况仍然存在等。这严重影响了从农民的需要出发，创造性地开展工作，多形式、多渠道地发展农村社会保障事业目标的实现，影响了城乡经济社会的统筹发展。〔1〕

4.户籍制度等制度安排。在我国户籍制度安排中，农业户口和非农业户口将城乡人口区分开来。城乡分割的户籍制度的存在是造成我国产业结构和就业结构失衡的直接原因之一。这不仅降低了社会资源的配置效率，阻塞了城镇化发展道路，也严重影响了农民组织化生产与经营。显然，包括户籍制度在内的整个制度体系偏向于非农阶层，导致农民在很不利的制度背景下艰难地无组织化或低组织化生产、生活。这使农民收入在市场竞争日益增强的背景下难以得到有效提高，从而对城乡统筹的实施形成制约。

二、城乡统筹发展机制

显然，要实现城乡统筹发展，就必须解决上述制约因素带来的不利影响，其中一个重要方面，就是通过建立健全以工促农、以城带乡的政策体制和体制机制来形成城乡良性互动的发展格局。这里的关键是，如何确立起适应区域特点城乡统筹的发展机制，包括以市场推动为主的和以政府推动为主的相应机制。

1.以市场推动为主的机制与战略。推动城乡统筹发展的一个重要内在机理是市场机制。这是因为，城乡经济社会统筹发展是社会生产力水平达到一定高度后由城乡对立走向城乡融合的经济社会发展的必然要求。在二元经济结构中，结构转换升级的最基本的原因，就是工业不断发展形成对农业剩余劳动力的需求，牵引着其向工业的流动及与资本的结合。因此，实现城市与农村、工业与农业之间城乡经济社会统筹发展，实际上表现为生产力要素流动在传统部门与现代部门、在城市与乡村之间共振互动的客观要求。

另一方面，在市场机制主导下的城乡统筹发展，也是市场经济条件下内生的过程，它主要通过城市企业自身的发展，自发地吸引着部分农村富余劳动力到城市就业，或者通过农业和农村的自身发展，自发地吸引着城市先进要素的流入，从而使农业、农村生产发生重要的改变。在这里，农村富余劳动力的转移以及城市要素向农村的流动，都是一个基于城市企业和农民双重自主选择的市场机制调节的结果，是市场内生的互动机制。

以市场推动为主的城乡统筹发展战略的着眼点，是在尊重市场经济配置资源的前提下，围绕如何推进市场发育和产业要素向农村扩散上进行。从这个意义上讲，市场导向的城乡统筹发展战略作用的范围不是对城乡资源配置本身的推动，而是围绕城乡统筹发展环境的间接推动。这是一种自下而上的力量。因此，在市场机制作用下的城乡统筹的路径，是一个城乡资源重新进行优化配置的过程。这个过程，只有在农业、农村地区能够保证获得社会平均利润率时才表现得十分活跃。所以，在现实的经济发展中，如果要有效发挥市场互动机制的作用，就必须为其提供良好的投资环境和获取较高投资回报率的经济基础与制度保障。

2.以政府推动为主的机制与战略。缪尔达尔认为，在市场经济体制中，回流效应大于扩散效应，居于主导趋势，自由市场力量的作用使经济向区域不平衡方向发展是一个内在的趋势，这种趋势越强化，农村也就越贫穷。克服地区间不平衡，需要弱化回流效应，强化扩散效应。但是，如果弱化回流效应是以削弱发达地区的发展为代价，将使扩散效应失去前提和基础。拉尼斯-费景汉的二元结构理论认为，由于资本的稀缺和劳动力的富足，工业部门的扩张不会自然而然地带来农业部门的发展，反而有可能导致农业部门的停滞和萎缩。因此，形成城乡经济社会统筹发展新格局，不仅要依靠以市场为导向的、以工业化城市化市场化为基础的市场调节机制，而且必须建立以政府为主导的、以规划政策制度为手段的统筹协调机制。

与以市场推动为主的城乡统筹发展战略相比，政府主导型的发展战略有如下特点:一是战略目标明确具体，即，将城乡统筹发展达到城乡一体化作为发展的经济目标来对待，围绕这一目标形成一系列的战略对策和方案。二是政府推动为主。在这一机制的作用下，城乡统筹发展的制度和工业化都是从外部移植和导入的，其主体是政府。因此，城乡统筹发展战略的制定与实施也不可能是自下而上进行，只能是自上而下进行。三是非均衡推动跨越式发展。政府导向城乡统筹发展战略可以通过导向性实现城乡资源的重新配置，使城市的集聚与扩散功能得到更好的发挥，实现跨越式发展。

三、城乡统筹发展机制的特点与运行重点

上述分析表明，对于二元经济结构特征明显，市场化发育地域差异大，市场机制的作用条件不成熟的地区而言，只采取以市场推动为主的发展思路，依据市场机制的作用，是难以真正实现城乡统筹发展的。因此，实施城乡统筹要从区域的实际出发，在发挥市场机制作用的同时，重视政府在城乡统筹发展中的作用，形成以市场为导向，政府推动为主体的城乡统筹发展机制。这样的机制的特点及其运行重点应表现在如下方面。

1.城乡统筹发展机制应体现的特点。城乡统筹发展机制应体现政府主导、财政支持、工业化与城镇化协调推进的特点。(1)政府主导。通过发挥政府的主导作用，促进农村市场经济的发展，完善城乡经济发展的基础条件，使各类先进生产要素流向农村地区，支持农村地区的经济发展。 (2)财政支持。通过加大财政支农力度，逐步实现公共财政对农村的覆盖。(3)工业化与城镇化的协调推进。由于双层二元经济结构，区域发展往往具有工业化进程不平衡，城镇化发展不协调，都市区域发展快，农村小城镇发展水平较低的特点，因此，统筹城乡发展，只能采取农村工业化与城镇化的协调推进战略，在工业化方面，着力推进农村工业化，加快继续工业化进程;在城镇化方面，大力推进人口城镇化和城市化进程，通过工业化与城镇化协调推进统筹城乡发展战略的实施。

2.着力推进城乡统筹规划布局。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会统筹发展新格局的前提。统筹城乡发展，科学规划要先行，需要将城乡交通网络建设、农村城镇化、农村基础设施建设、城乡产业主体布局与培育、农村环境和设施建设纳入城乡统筹建设规划，以推进城市要素向城镇和农村的外溢。这里，首先要从区域发展的特点出发，选择城乡统筹发展的模式，采取都市区辐射带动、经济轴线带动、小城镇带动或乡村自发等空间发展模式。其次，应该根据都市经济圈、城镇和农村的不同特质和比较优势，在三个区域布局和培育不同的产业集群，并形成三个区域的产业链接，建设城乡有机联系的工业集中区和农业集中区，鼓励城市涉农企业将加工环节延伸到城镇和农村，以利于促进农村工业化和农业产业化。这里包括三方面的规划和统筹。

(1)城乡建设规划与统筹。统筹城乡经济发展不仅涉及到城乡间经济转型、产业分工和资源要素流动等方面，而且还涉及到城市和乡村空间结构的调整与优化布局。城市和乡村是两种典型的社会经济活动的空间组织形式。城乡生态环境的融合发展，是城乡统筹发展最重要的价值趋向和理念。因此，要以城乡统筹思路规划和调整城乡空间布局 。首先，要制定城乡空间布局统筹发展的总体规划，统筹“特大城市一大城市一中等城市一小城市一小城镇一农民新村”的规划建设体系。其次，要加大政策资金倾斜力度，统筹城乡基础设施建设。第三，通过体制、制度、政策的改革和创新，利用大量正式和非正式的制度安排，创造城乡统筹的良好氛围，加快“工业向园区集中，农民向城镇集中的步伐”。第四，提高城乡一体化发展的意识，规划好生态镇、生态村建设。按照规划科学、布局合理、设施完善、街道整洁、环境优美的建设标准开展生态镇、生态村建设创建工作，努力建立以循环经济为核心的生态经济体系，实现城乡经济社会的可持续发展。

(2)城乡产业规划与统筹。产业规划与统筹的目的有两个:一是实现工农两大产业的协调发展。其实质就在于，通过合理地在工农业之间配置资源，使得两大产业在产品供求总量和结构上能够相互适应，各得其所，各展其长。城乡产业布局统筹要体现资源在工农业两大产业间配置结构是否协调。因此，一方面，要在城乡合理布局产业，形成统一开放的城乡市场体系，使城乡的各种资源在城乡之间进行合理的配置，使城市经济与农村经济形成相互促动，相互弥补。另一方面，通过夯实农业的基础地位，不断提高劳动生产率水平，提高农业产业化水平，提高农业的附加值和比较利益。二是实现产业的合理集聚。产业集聚是城乡统筹的内核，有必要通过统筹城乡产业布局规划矫正农村工业化的弊端，摒弃分散的工业小区发展模式，突出重点产业基地、特色工业园区和开发区的作用，引导特色产业向城市和中心镇集聚。为此，要充分发挥政府主导作用，宏观上推进工农业的良性互动和协调发展，促进传统农业向现代农业的转化、保证农产品供给的稳定增长和农民收入的不断提高。

(3)社会公共服务规划与统筹。要按照市场经济规律，统筹安排城乡劳动力就业、教育、医疗、文化等基本公共服务规划。通过规划统筹调整财政支出结构，将公共财政覆盖到城镇和广大农村地区，促进城乡公共产品和公共服务的均等化，为城市先进生产要素和产业向农村的转移提供基础条件。

3.促进城乡公共产品和公共服务的均等化。发挥政府为主导的调节机制的作用的一个重要方面，就是促进城乡公共产品和公共服务的均等化。为此，政府首先应该在公共财政投入上彻底消除对农村的歧视性政策，实现城乡公共财政的统筹统支。〔2〕其次，要加快农村公共产品和公共服务的投入与建设步伐，缩小与城市的公共产品供给差距。农村公共产品主要包括农田水利、人畜饮水、道路桥梁、交通网络、通讯、电力、能源、环境卫生等基础设施和教育、文化、卫生等公共服务。政府应该建立农村公共产品投入的稳定增长机制，利用公共财政解决农村人畜饮水生活用沼气、建设及生活污水处理设施等，加强农村电网、路网和通讯网络改造，促进农村信息化;增加农村义务教育投入，全面改善农村中小学的办学条件，提高农村教学质量和师资待遇，将高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇。建立覆盖城乡的社会保障制度，特别要完善农村最低生活保障、农村医疗保险和农村养老保险，促进农民平等地享有市民的权利。

4.取消各类对农村的歧视性制度。鼓励城市先进生产要素向农业和农村流动，从根本上改变农业和农村落后面貌的基本途径是引入生产要素，特别是先进要素。舒尔茨认为，传统农业转变为现代农业需要三个方面的投入:一是物质资本;二是人力资本;三是高产作物。因此，改造农业和农村，关键要解决好这些要素足够投入农业和农村的体制机制。这里主要涉及四方面的的改革。

一是改革城乡分割的户籍制度。改革开放以来，以户籍制度为根基的城乡分割制度已发生了很大变化，但仍未从根本上改革。统筹城乡发展核心是促进农民变市民。目前，农民工群体越来越大并加速向城镇转移，但由于城乡户籍割裂，导致这种转移多数是就业性转移而非居住性转移，结果，城镇化水平提不高、规模做不大，农村减人、减压减不了。因此，要推进城乡户口统一登记制度，最终实现以身份证取代属地户籍管理制度。同时，在户籍制度改革中还要界定本市人口与市外人口.转移是否实行同样的政策，本地与其他地区之间的社保、土地指标转换能否有效对接等重大问题。

二是改革社会保障制度。实行城乡统一的户口登记管理在技术上很容易实现，真正困难的是在统一的户口登记制度下，如何保证农村居民能享受到和城市居民大体相同的基本权利和社会保障。〔3〕如果城乡差异逐步缩小，城市户口对农民的吸引力就随之降低，这样，实行城乡统一的户口登记制度后，就不会出现农民一哄而上涌人城市的局面。所以，户籍改革的关键是要剥离附加在居民户口上的医疗、社保、教育、就业等方面的不平等权利和保障因素，恢复户籍应当承担的居民户口登记和身份识别功能，清除针对农民的包括就业、教育、卫生、医疗、社会保障等在内的各种歧视性政策，为城市生产要素无障碍地到农村投资创业、经营农业和居住，以及农村剩余劳动力向城市转移，创造良好的制度条件。

三是改革土地管理和使用制度。对于大多数农民来说，土地是他们最重要甚至是唯一可以资本化的财产，如果农民的土地财产权得不到实现和保护，他们在参与社会竞争的起点上就处于十分不利的位置。〔4〕为此，一是要在不改变农用地性质的条件下，促进农村土地规模化、集约化经营。二是对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策。采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。三是建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度，整合和合理利用土地资源，最大限度发挥土地效益。

四是改革公共产品供给方式和推进财政体制改革。在现代化的过程中，市场经济容易导致城市中心主义倾向，公共产品和财政支出经常向城市倾斜，只有对不合理的财政体制实施改革，对城市和乡村实行统一的公共产品供给标准，才能从根本上统筹城乡发展。为此，应通过强化扶持作用，从根本上解决政府对农业投入不足的问题，从存量和增量两个方面合理调整公共产品和财政支出在城乡之间的分配格局，并建立健全有利于农业发展的政府投入稳定增长机制，以提高政府运用财政手段支持农业的能力。

〔1〕杨亦然，何静.重庆市基本公共服务均等化发展状况实证研究〔J〕.企业经济，2011，(12).

〔2〕彭尚平，张涛，程嫱英.城乡统筹下创新农村公共产品供给机制探析〔J〕.学术论坛，2012，(4).

〔3〕许玉明.重庆市农民工市民化的成本约束与制度创新〔J〕.西部论坛，2011，(2).

〔4〕吴传毅.科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考〔J〕.湖南科技大学学报 (社会科学版)，2011，(4).