中原经济区建设中的区域（市县）创新研究*

河南省社会科学院经济研究所课题组

党的十八大报告明确指出，新世纪新阶段，党中央抓住重要战略机遇期，在全面建设小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新。区域创新已成为地区经济获取竞争优势的决定因素，不断增强区域创新能力，从根本上提高其经济竞争力，已成为促进区域发展的关键。

一、区域创新对中原经济区建设的重要意义

随着世界经济的发展，创新的内涵和外延也不断拓展。创新不仅仅指技术创新、产品创新以及知识创新，也不仅仅指管理创新、商业模式创新、经济社会管理的创新，而是一个内含经济发展模式创新的一个复杂系统。从宏观层面上看，推动区域创新，就是不断探索区域经济发展模式，促进区域经济全面、协调、可持续发展。

（一）区域创新是推进经济转型的内在要求

中原经济区持续推进之年，河南各市县顺应国家宏观调控政策和国内外市场格局的变化，发展模式转型迈出了实质性步伐，已经开始步入了科学发展的轨道，经济增长质量有所提高。但这种转型仅仅是初步的和浅层次的，增长方式总体上仍然比较粗放。未来一个时期，河南要实现“又好又快”发展，重点在于实现初步转轨之后，继续在转变经济增长方式、实现环境友好型和资源节约型的集约增长之路上迈出更大的步伐。实现迈出更大的步伐的目标，关键在于完善全社会共同推进创新的体制机制，不断增强区域创新能力，通过创新能力的提升破解市场竞争、生产要素、资源、环境等诸多制约，解决经济发展转型中的体制机制性矛盾，占据更加有利的市场分工地位，获取最大的发展“红利”。

（二）区域创新是实现跨越式发展的现实选择

所谓“跨越式发展”，是指一定历史条件下落后者对先行者走过的某个发展阶段的超常规的赶超行为。今天，当对国际发展趋势有了正确的分析，对过去所走过的道路进行深刻的反思，以及对我国现实发展状况有了比较明确的认识之后，我们所提出的跨越式发展战略与传统工业发展过程中任何一个时期的“赶超型”战略不同。它必然要突破传统工业化道路中单纯追求“速度型”增长，避免经济发展中的短期行为，以及“单项突进”的发展模式，而追求一种速度与效率并重，当前发展与长远发展兼顾，经济和社会、生态环境协调发展的模式。在制度层面上推动区域创新，持续推动改革开放，有利于转变政府职能，实现经济管理真正由直接管理转为间接管理、由微观管理转为宏观管理、由行政管理转为法制管理；有利于彻底清除阻碍经济发展的篱笆，用好、用活、用足现有的各项优惠政策，营造公平竞争的大气候；有利于优化经济环境，创造洼地效应，集聚资金、技术、土地、劳动等生产要素，推动市县乃至全省经济社会超常规、跨越式发展。

（三）区域创新是实现区域协调发展的根本途径

中原经济区各区域经济社会发展不平衡问题还比较突出，既有经济相对发达的郑州、洛阳等地区，也有经济发展相对滞后的周口、驻马店、信阳、商丘等地区，区域间基本利益关系尚未完全理顺，市场机制还不能完全发挥作用，促进区域协调发展的管理体制仍不够健全、法律制度仍不够完善。解决这些问题，需要地方加快区域创新，促进区域协调发展，实现共同繁荣。在区域创新能力体系中，地方政府的创新能力居于引导地位，它集中表现为政府制定和驾驭政策、激活各类生产要素、扩大经济社会发展绩效的能力，是政府行政能力的综合反映。为此，必须充分发挥政府制度创新中的主导性作用，促使政府在发展理念、经济政策、行政管理、公共服务、组织结构等方面的创新。

（四）区域创新是增创开放型经济发展新优势的重要手段

经济全球化是当今世界经济发展的特点，适应经济全球化，就必须实行更加积极主动的开放战略，建立完善开放型经济体系，培育开放型经济新优势。中原经济区地处我国内陆，不沿边、不靠海，发展开放型经济条件先天不足，必须通过“走出去”和“请进来”两种手段，充分利用国际国内两个市场、两种资源，实现“借力发展”。通过在发展模式层面上的区域创新，各市县可以在更大的空间、更高的层面上，优化资源配置，扩大开放半径，引进更多资金、技术、人才，推动区域经济社会发展。通过体制方面的创新，可以优化发展环境，扩大招商引资，促进地方开放型经济的发展。通过在技术层面的创新，各县市可以提高地方产业配套能力，增强承接产业转移的能力，推动产业结构的转型升级。

二、中原经济区区域创新的实践探索

随着中原经济区建设发展全面展开，各地纷纷在突出区域特色、发挥区域优势、加快区域发展方面勇于创新、积极探索，实践出形式多样、各具特色的区域创新发展之路，其中例如，济源市坚持以城乡一体化推进区域统筹城乡发展之路，豫晋四市提出战略合作来共同谋划区域合作发展新路，平舆县通过民营经济带动产城融合发展，焦作市以创新带动区域转型发展等等涌现出的一大批实践探索典型案例，给中原经济区加快推动区域创新提供了有益的借鉴与启示。

（一）城乡一体型：济源市

城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。济源市是河南省的城乡一体化试点市，具有行政辖区独特、人口分布相对集中、综合实力较强的基础禀赋，近年来济源市不断加大统筹城乡发展力度，在逐步缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣方面大胆探索并取得了明显成效，在经济发展不断加速的同时，基础设施日益完善、公共服务加快普及、城乡差距不断缩小、农村面貌不断改善。济源市主要是以推动“六个一体化”，即空间布局一体化、产业分工一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡就业和社会保障一体化、城乡生活和发展环境一体化为核心，以促进“三个集中”，即工业向集聚区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中为重点，以实现“四个加快”，即加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快社会事业向农村侧重、加快公共财政向农村倾斜为途径，不断提高城镇的承载力和辐射带动能力，充分发挥以工哺农、以城带乡作用，有效推动了城乡经济社会统筹协调发展。

（二）区域合作型：西北四市

伴随着中原经济区上升为国家战略，新一轮区域合作浪潮涌动。豫晋两省的济源、运城、晋城、长治四市，位于中原经济区西北板块。四市地缘相接，山水相连，地理位置重要，资源优势突出，产业互补性强，市场潜力巨大，文化底蕴深厚，由于四市历史同根、文化同源、风俗相近，在长期的经济社会发展中，四市合作源远流长、蓄势勃发。随着中原经济区上升为国家战略，为四市共同谋划构建合作与发展新格局提供了前所未有的机遇。四市之间通过强化优势互补、务实互利、开放互动，理顺区域内部各种经济关系，建立完善区域经济合作机制，推动区域优势互补和区域协同发展，着力促进产业转型升级，着力加强生态环境保护，着力深化区域宽领域、深层次合作，促进要素自由流动，实现区域良性互动，推动和形成以项目带动合作、以合作促进发展的良好合作机制和共同发展模式，逐步构建分工合理、特色鲜明、互补共赢的现代产业体系，不断增强中原经济区西北四市自我发展能力和辐射带动作用，形成相互协调、互利共赢的区域经济共同体，努力建设成为产业特色明显、资源利用节约、生态环境优美、人民生活富裕的中原经济区省际合作的示范区。

（三）转型发展型：焦作市

焦作市是典型的资源型城市，能源原材料产业比重偏大，经济增长对资源环境的依赖偏重，增长方式粗放、资源消耗高、环境压力大等已经成为焦作市推进全面、协调、可持续发展的多重约束。如何破解土地、资源、环境等瓶颈制约，加快转变经济发展方式，成为焦作市近年来积极探索、着力破解重大课题。进入“十二五”以来，焦作市把发展基调确定在加快经济转型上，把优化经济结构、促进产业升级、加快自主创新、强化节能减排作为推进转型发展的切入点和着力点，在完善工作机制、政策资金争取、项目谋划推进等领域取得明显成效，转型升级步伐加快，促进了全市经济社会平稳较快发展。

三、中原经济区区域创新存在的障碍

中原经济区建设以来，区域创新取得巨大的成就，有些市县已经走出了别具特色、影响深远的区域创新发展之路，但是我们必须看到中原经济区区域创新建设依然面临一系列的制约因素，如观念制约，人力资源制约，体制机制制约，环境制约等。

（一）观念制约

中原经济区区域创新面临的首要问题是创新意识缺乏。党的十八大明确强调，要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，这就要求我们坚持科学发展观，实施创新驱动发展战略。但是在中原经济区区域创新进行的如火如荼，部分市县已经取得巨大成就之时，仍有些人因循守旧、刻舟求剑，总想着用老办法、老套路解决发展中的问题，跳不出就思维，想不出新办法，拿不出新举措，走不出新路子。从国内发达地区汲取的发展经验来看，深圳、上海等沿海发达地区，正是因为敢想敢干，锐意改革，冲破重重障碍，勇于创新，他们才成为了市场经济战场的排头兵。中原经济区持续、延伸、拓展、深化了中原崛起战略，正是创新的成果，中原经济区区域创新需要勇于创新的社会氛围；其次是开放意识不足。尽管改革开放的意识日益深入人心，已基本形成全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，初步形成了开放型经济的基础。但值得注意的是，仍有相当一些市县，受传统的自然经济思想的束缚，开放意识不强；或者把强调自力更生，同扩大对外经济技术交流有意无意对立起来，抱残守缺，因循守旧，等客上门，缺乏开拓进取精神。开放观念上的种种落后状况，严重制约了这些地区进一步的创新发展。

（二）体制机制制约

党的十八大提出，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。中原经济区区域发展模式的创新，必然会涉及体制机制的创新，但是现行的某些体制，如市场经济体制、行政管理体制等，已经在一定程度上阻碍了区域创新的发展，因此，破解体制机制制约是中原经济区区域创新的重要内容。在市场机制方面，中原在经济区市场经济体制在不断地调整变化中，以期适应深化农村改革、企业改革、财税改革等方面的需要。然而，市场经济体制仍有不足之处，仍需不断调整。在行政管理体制方面，政府效率低下和公信力缺乏的想象正日益改善，政府机构繁杂，审批程序复杂、政府公信力遭到质疑等情况都仍然存在。机构重叠、职能交叉、权责脱节、人浮于事、效能低下的现象在市县政府中仍广泛存在。合理政府机构设置，提高政府办事效率，是中原经济区区域创新发展的必然选择。此外现行的行政层级管理体制导致资源过度集中在郑州等中心城市，级别越高的城市，越是拥有更多的权力和资源，使它们在招商引资、城市发展上具有更大的优势，从而挤占了小县城的经济和政策资源，制约了县域经济创新发展；等级化的行政层级模式，使得县级的发展还受到市级的制约，也影响了中原经济区县域创新发展。此外，政府考核体系，决定政府工作方向。市县政府以GDP的增长为主要考核指标的干部考核体系还在实行，使得中原经济区地方政府在区域创新的过程中，只注重了其发展速度，忽视了的发展质量和效益，忽视了公共服务质量。

（三）环境制约

当前，中原经济区仍处于经济发展的中期阶段，正是工业化、城镇化加快推进的阶段。脆弱的生态环境已成为中原经济区区域创新发展不能忽视的一大制约因素，越是恶化的生态环境越有碍于经济社会发展。在生产方式方面，河南经济发展呈现出高投入、高消耗、高污染、低效益的发展方式。河南仍以资源型为主的工业结构，支柱产业相对单一、初级化，煤炭、化工、有色等传统行业占全部工业的比重过大，经济增长长期依赖并受制于这些产业。河南能源结构中，煤炭及火力发电的生产和利用占绝对主导，比例高达90%以上，河南省清洁能源匮乏，无海洋能源，风能和太阳能资源也没有优势，河南新能源开发和利用比较弱，光伏产业、节能环保装备等低碳产业发展相对落后，差距明显。

四、推动中原经济区区域创新的建议

（一）坚持“两不三新”三化协调科学发展之路

党的十八大提出了创新驱动发展战略，要求以体制创新、科技创新推动经济发展方式转变，推进经济结构战略性调整，为推动科学发展增添新动力。探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的三化协调发展的路子，是中原经济区建设的核心任务，必须创新发展思路，走新型的城镇化、工业化和农业现代化道路，并以新型城镇化引领三化协调，发挥新型农村社区战略基点作用，在先行先试中推进改革，破除体制机制障碍。因此，市县的区域创新也应当以中原经济区的整体发展思路为指导，通过区域创新推动中原经济区的发展，在实践中探索“两不三新”三化协调科学发展之路。

从区域创新的角度看，“两不三新”三化协调之路为中原经济区的市县区域经济发展模式创新指明了方向。坚持走“两不三新”三化协调之路，就是市县进行区域创新的实践过程。在区域发展过程中，应当在“两不三新”三化协调的道路上，大胆创新，努力突破发展的局限，以新型城镇化为引领，推动新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化协调发展，从体制机制、发展模式、科技研发等多个角度下手，实现区域发展的新局面。同时，“两不三新”三化协调之路也要求在区域发展中因地制宜，根据资源、区位、产业等禀赋，走出一条适应自身发展的道路。

（二）加快推动省直管县体制改革

省直管县体制改革既是深化政府管理体制改革，积极推进区域制度创新的客观需要，也是增强县自主发展能力，推动县域经济更大发展的重要措施。因此，应当积极探索多种形式的省直管县体制改革，赋予县域更多的经济发展空间。

第一，继续加快推进试点市县改革。在我国全面建成小康社会的过程中，继续深入推进行政和经济体制改革是进一步解放生产力和发展生产力的客观要求。推进省直管县体制改革，有利于减少行政层级、提高行政效能、壮大县域经济，有利于统筹城乡发展，加快城乡一体化，促进中原经济区建设和三化协调科学发展的步伐。推进省直管县体制改革，必须明确省和试点县市的职责划分，省政府履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督，试点县市则贯彻执行中央和省里制定的政策法规，推动本县市的经济社会发展。在试点县市成功的基础上，要将更多县市纳入省直管县改革当中。

第二，完善省直管县的财政管理体制。从理论与实践看，“省直管县”财政改革可以优化政府财政层级，有利于政府间事权和财权的合理配置，为财政体制改革的进一步深化扫除障碍，同时有利于壮大县域经济实力，促进区域、城乡之间的协调发展。省直管县的财政管理改革，要按照财力与事权相匹配的要求，兼顾省政府宏观统筹需要和现阶段试点县市在促进经济发展和组织收入方面的积极性，合理明确省与县财政支出责任，规范省与县级政府之间的收入划分。明确省政府和省辖市对于直管县市相应资金拨付的管理，真正实现“还财于县”，特别是一般转移支付和专项转移支付资金要直接到县，避免省辖市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题，提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难，促进县域经济发展。

第三，理顺行政管理和审批机制，做好省直管县的相关配套改革。省直管县改革，地级市政府的职能要作相应的调整。地级市作为一级政权机构，以往主要扮演“管理者”的角色，在改革后地级市的职能做出明显的调整，应把注意力转移到城市管理、市民服务等公共职能上来，积极地开发城市功能。省政府在制定规划、项目安排、指标分配等方面，将省辖市和直管县统筹考虑。对直管县积极放权，经济社会领域的专项改革优先放在试点县进行，建立健全与省直管县体制相适应的考评考核体系，充分调动试点县的发展积极性。积极探索与省直管县体制相适应的党委和政府工作机制，建立与之匹配的干部人事管理制度，提高行政管理和服务水平，强化发展意识，完善省直管县在社会管理和公共服务方面的职能，推动经济社会又好又快发展。

（三）完善区域创新的激励和扶持机制

国务院对中原经济区规划的正式批复标志着中原经济区建设进入了崭新的阶段。建设中原经济区的任务十分繁重，“两不三新”的发展道路还面临着许多未知的难题，因此在探索新的发展道路的过程中，建立与区域创新和发展相匹配的激励和扶持机制是必不可少的。

市县干部是县域经济发展的领导者和执行者，要加快推进区域创新发展，就要建设一支强有力的干部队伍，以及与之相匹配的干部考评和管理体系。坚持从市县党政领导干部工作的实际出发，围绕中原经济区建设的要求和区域创新的需要，建立全面合理的激励机制。合理设置考核评价要素、考核评价标准和综合考核评价中的权重分配，在此基础上，对市县党政领导干部考核评价的结果进行反馈，按照规范的程序，以恰当的方式认真组织实施。将评估结果和干部的考核、奖惩和任用结合起来，促进领导干部自我激励，主动提高领导能力，改进工作作风，为区域发展和民生改善等工作服务。坚持干部考核和管理工作的公平、公开，积极发挥民主监督作用。通过干部考评和管理体系建设，将干部的工作职责细化、量化，有效激发干部的工作积极性和创造性，优化政府服务职能，提升工作效率和创造力，推进区域经济社会不断发展。

（四）着力激发各类市场要素的活力

党的十八大报告中指出，要加快形成新的经济发展方式，着力激发各类市场主体发展新活力。全面深化经济体制改革，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府的作用。中原经济区的发展应当遵循这一思想，大胆突破一些客观条件和体制机制的束缚，使各类市场要素在更大的范围内自由流动，激发各类市场主体的活力。发挥自身特色，以区域创新推动经济体制改革和经济发展。

（五）优化市县区域创新的支撑体系

加强基础设施建设，一些市县区域内部道路、水电、通讯、教育、卫生等方面相对落后，应进一步完善铁路、公路、民航、水运等交通基础设施，优先发展公共交通，形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，同时加强交通运输枢纽建设和集疏运的衔接配套，强化物流基础设施整合，积极纳入中原经济区的总体交通规划当中。城市建设当中坚持控制总量、提高品质，大力发展低密度、生态化、低碳环保型建筑，提高社会管理水平，高标准推进新型农村社区的各项建设，构建绿色环保、生态宜居的城市环境。

加大科技投入，加速科技主导经济，是转变经济发展方式、探索“两不三新”之路、振兴县域经济的关键。完善促进科技成果转化和高新技术产业化的政策，制定和完善促进引进技术消化吸收再创新的政策，强化技术引进与消化吸收的有效衔接，提高技术配套和自主开发能力。努力营造高效的服务环境，完善、提高一批非营利性骨干中介服务机构，促进知识和技术的有效流动。完善支持高新区发展的有关政策，进一步发挥高新技术产业化重要基地的优势。企业要从自身的市场定位出发，立足实际，分析市场发展方向，找准切入点，以此为目标，加大技改投入，努力调整产业结构、产品结构，提高产品的技术含量，增强市场竞争力。

［1］李习保.中国区域创新能力变迁的实证分析：基于创新系统的观点［J］.管理世界，2007，（12）.

［2］魏守华，吴贵生.区域创新能力的影响因素——兼评我国创新能力的地区差距［J］.中国软科学，2010，（9）.

［3］刘春玲.中原经济区跨行政区域创新体系的构建思路［J］.当代经济，2011，（11）.

［4］施敏.广西北部湾经济区区域创新体系建设初探［J］.广西社会科学，2009，（8）.

［5］任胜刚，陈凤梅.国内外区域创新系统的发展模式研究［J］.研究与发展管理，2007，（10）.

［6］党文娟，张宗益，康继军.创新环境对促进我国区域创新能力的影响［J］.中国软科学，2008，（3）.