我国区域经济质量提升的制度安排

吴传清

“制度需求与供给”是影响区域经济增长质量和效益的重要要素之一。在建设“生态文明”、建成“小康社会”的战略目标导向，促进区域经济质量提升的制度安排是一项系统工程，既需要国家从宏观上通过“制度的强制供给”加以引导和调控，也需要地方政府在国家制度框架下因地制宜地探索创新，践行科学发展观和转变经济发展方式。目前，最重要的制度安排当推“绩效考核制度”、“资源环境制度”和“循环、低碳经济制度”。

一、完善健全地方绩效考核制度

要落实十八大所提出的“把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”，要从根本上改变地方经济发展过程中普遍存在的“唯GDP 至上”、“GDP 竞标赛”偏好以及部分地方盛产“造假的GDP”、“带血的GDP”、“带毒的 GDP”流弊，最为现实的选择是以实施“主体功能区”战略为切入点，改变以往忽视不同区域特性的传统“大一统的考核评价体系”，结合“推进形成主体功能区的绩效考评体系”，完善、健全不同主体功能区的地方政府绩效考核和领导干部绩效考核制度。

全国主体功能区规划包括国家主体功能区规划和省级主体功能区规划两个层次。国务院2010年12月21日颁布实施的《全国主体功能区规划》是中央政府对全国国土开发的战略设计和总体谋划，体现了国家战略意图，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。《全国主体功能区规划》在分析评价国土空间的基础上，确定了四大类主体功能区的数量、位置和范围，明确了不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则和区域政策。该规划是深入落实科学发展观的重大举措，对推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定，具有重要战略意义。该规划特别强调“建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系”是推进形成主体功能区的主要目标能否实现的关键；提出在采用开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标，强化对各类地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法；强调“强化考核结果运用”，“把有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系和中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等考核办法有机结合起来，根据各地区不同的主体功能定位，把推进形成主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据”。国家层面主体功能区的绩效考评体系为完善健全地方绩效考评体系，提供了科学依据和基本框架。

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，省级主体功能区规划应将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性；对行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上确定为限制开发区域；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域确定为禁止开发区域。省级主体功能区规划应按不同区域的主体功能定位，明确各有侧重的绩效考核评价体系。实施省级主体功能区战略，应将“科学开发的绩效考评体系”与“地方政府绩效考核、领导干部绩效考核体系”有机结合，对承担不同主体功能的不同区域，实施差异化的考核评价体系，强化对不同主体功能区的地方政府及领导干部群体的激励约束机制，从而为提升不同区域经济质量提供“硬约束”的制度保障。

二、建立健全最严格的资源环境制度

面临日趋强化的资源环境约束，提高“资源节约利用效率”、“生态环境质量”已成为建设资源节约型和环境友好型社会、提升区域经济质量必须“攻坚”的重点与难点。

实施最严格的土地管理制度。一是实施最严格的耕地保护制度。坚守“18 亿亩耕地红线”应成为各级政府共同担当的“硬任务”。1997年，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》出台，标志最严格的土地管理制度开始着手建立。2004年，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》，对地方政府保护耕地的责任、建立耕地保护责任考核体系、严格责任追究等作了明确规定。2005年，国务院办公厅下发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确省级政府对本行政区内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省级政府第一负责人为耕地保护的第一责任人；明确了考核目标、对象、方式等。党的十七届三中全会决定强调把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定纳入地方特别是县（市）领导班子绩效考评体系。2011年，国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局五部门和中组部首次共同对省级政府耕地保护责任目标进行考核，考核突出“耕地保有量”、“基本农田保护面积”、“耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况”等硬指标。二是实施最严格的节约用地制度。强化土地利用规划总体规划的整体管控作用，按照节约集约和总量控制原则，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗。实施严格的土地用途管理制度，严格执行土地使用标准。

实施最严格的水资源管理制度。水资源是一种战略性资源，水资源短缺、水资源过度开发与粗放利用、水污染严重、水生态恶化等问题已成为制约经济可持续发展的主要瓶颈。2009年，全国水利工作会议明确提出实行最严格的水资源管理制度；水利部提出实行最严格水资源管理制度的意见，并报国务院印发。2011年中央1 号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和中央水利工作会议再次明确提出实行最严格的水资源管理制度。2012年1月12日，国务院颁布《关于实施最严格水资源管理制度的意见》，确立了“三条红线”和“四项制度”。“三条红线”即水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。“四项制度”即水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度，水资源管理责任和考核制度。2013年1月2日，国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确了实行最严格水资源管理制度的责任主体（省市区政府）和考核对象，明确了省市区水资源管理控制目标（含用水总量控制目标、用水效率控制目标和重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标），明确了考核内容、方式、程序及奖惩措施，正式确立了水资源管理责任和考核制度。水利部正计划加快推动各省市区将本行政区的考核指标分解到市县两级，建立起覆盖省市县三级的最严格水资源管理制度考核指标体系。在国家最严格的水资源管理制度框架下，不少地方政府纷纷开展最严格的水资源管理制度试点工作，制定出台了具有适合地方特点的水资源管理制度。

实施最严格的环境保护制度。从中央到地方，应进一步加强环境监管制度建设，如健全环境保护法律法规和标准体系，严格执行环评制度、环保目标责任制，健全生态环保责任追究制和环境损害赔偿制等。

唯有加大行政执法力度、切实实施最严格的资源环境制度，才能从资源节约、环境友好的层面，有效地提高区域经济增长质量。

三、完善健全循环、低碳经济制度

在引导地方践行绿色、低碳发展理念，提升区域经济发展过程中的资源产出效率、资源综合利用效率和生态环境质量等方面，需要中央政府进一步通过一系列“制度供给”，激发地方发展循环经济、低碳经济的积极性和创造性。

在循环经济发展方面，国家层面应进一步完善相关法律法规和标准，推广生产者责任延伸制度，制定和颁布循环经济技术和产品名录，建立再生产品标识制度，完善健全循环经济统计评价制度；从省、市、县、产业园区、产业、企业等层面，进一步深入推进国家循环经济试点示范；进一步强化推行清洁生产制度，从农业、工业、建筑、商贸服务等重点领域推进清洁生产示范。地方政府应在国家循环经济政策导向下，积极开展国家级、省市级循环经济试点示范，不断进行制度创新，探索具有区域特色的循环经济激励政策、循环经济发展模式和循环经济型产业体系。

在低碳经济发展方面，国家层面应探索低碳产品标准、标识和认证制度，健全温室气体排放统计核算制度，建立碳排放交易市场制度；从省、市层面推行低碳试点示范，引导地方积极开展低碳经济制度创新，探索区域特色的低碳经济发展模式。