清末国家建设背景下的地方自治成长

戴文亮

现代国家建设的过程是一个不断寻求国家与社会间关系磨合和合理化的过程。除了法治化的国家建设渠道外，民主宪政等原则也受到普遍关注。“地方自治”作为西方民主制度发展过程中调适国家与社会关系的有效路径，深深吸引着面临现代国家建设任务的晚清社会精英，这种“爱慕”之情在近代中国“社会自治热潮”中强烈地表现出来。延续上千年的封建官僚体制内“强国家，弱社会”的格局并没有孕育出现代意义的地方自治制度。现代国家需要强大的社会基础，需要培养现代公民，地方自治被普遍效仿，这种效仿在日本得到了巨大的成功。地方自治思潮兴起后，以谘议局为依托的地方势力迅速崛起，给晚清王朝统合社会力量的能力提出了极大的考验。

衰落的政权并没能控制住新兴的地方力量，全国各地成立的谘议局加剧了统合的困难，并成为清王朝瓦解的一个重大原因。〔1〕但这一股“热潮”和实践对我国地方自治在组织形式上和实践上逐渐走向成熟奠定了基础。以《谘议局章程》为代表的有关地方自治的规定章程也并没有随王朝大厦倾倒而被尘封，它们被后来的国民政府广泛延用。清末“地方自治”作为一种政治改革的有益尝试，它预示着近代中国政治发展的某种趋势和地方自治的成长，对中国民主政治启蒙的作用也不可低估。

一、地方自治国家建设

托克维尔在考察美国的民主制度过程中找到了现代民主国家建设的答案——地方自治。他提出多元且独立于国家之外的社会自治组织是民主不可或缺的条件之一，没有制约的国家权力是充满危险的，而以社会制约权力可以收到明显的效果。〔2〕地方自治一方面给社会力量以充分的发展空间，同时，国家与社会之间也通过地方自治，在寻求一种平衡。

现代国家是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，〔3〕无论是经济发展还是民主政治，都离不开“国家”的作用。16世纪左右，统一的现代民族国家开始形成。马克思主义者认为，国家是社会阶级矛盾不可调和的产物，是统治阶级为了维护阶级的利益而对被统治阶级实行专政的工具。〔4〕国家的历史类型有奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家四种。依国家的组织管理形式不同而将国家分为君主制国家、君主立宪制国家、共和制国家、民主国家或专制国家。

现代国家建设是一个艰难曲折的过程，欧洲国家实现由传统向现代的过渡并非一蹴而就，各个国家建设的路径并不一致。虽然国家建设是基于西方历史经验的关于现代国家政权建设理论的抽象总结，但有着不同历史背景的国家，其建设形式和实践路径是各不相同的。在欧洲，英、法等国实现现代国家建设的途径并不相同。在亚洲，满清帝国与日本几乎同时进行着现代国家建设，最后，日本以欧美先前形成的现代国家范本完成了民族国家构建，并迅速实现了国家的近现代化而跻身世界前列，而中华帝国却未能摆脱覆灭的命运。即使相同的道路，在不同的环境下，也会出现大相径庭的结果。不同的社会基础和政治局势环境决定了不同国家建设路径的差异，这是普遍现象。

查尔斯·蒂利提出国家政权建设的主要表现形式是国家政权的官僚化与理性化、渗透性、分化以及对下层控制的加强。〔5〕现代国家的民主制度安排使得中央与地方间的关系法治化、规范化进而实现制度化，中央与地方都在法律的规范下运作。不断寻求国家与社会间关系磨合和合理化的过程中，除了法治渠道外，民主宪政原则也受到普遍关注。

地方自治就其功用来看，有促成行政分工、因地制宜、民众参与、激发社会活力等方面作用，另外，通过地方自治，公民社会也会日益发展成熟。可以说，“地方自治”让人们看到了社会动员进行国家物质基础建设和培育国家公民、完善上层制度两方面“兼得”的希望，而地方自治也就成了现代国家建设难题的“热门选项”。

就物质基础设施建设方面来看，地方自治是一种社会组织形式，通过它，具有高度自律性和实效性的地方力量被纳入到国家的政治体系中，组成更强大的国家建设力量，同时社会个体得以发展，社会力量不断被挖掘和激发，表现出了强大的现代化动力，从而服务于国家建设。随着封建政治体制的瓦解和自给自足的传统经济模式的消亡，地方自治作为一种现实社会生活的物质建设和重构国家政治制度的手段引起当权者的重视。

从国家上层建筑来看，地方自治是西方资本主义国家依据“民主、自由、平等”等政治原则实行的一种管理形式。地方自治的兴起，使传统的社会结构进一步分化重组，社会流动增强，社会开始由传统的“封闭型”向“开放型”过渡。地方自治改变了地方政权的封建属性和社会功能，地方自治不仅启迪了民众的政治参与意识，同时也提供了参与通道，社会参与的范围和参与意识不断扩大，新的社会基础逐渐建立起来。地方自治在开导民智、启发民众政治权利和政治参与意识以培育国民、奠定立宪基础等上层建筑领域发挥巨大功用。

二、中国传统社会中自治的隐与显

中国几千年的封建专制是典型的“强国家，弱社会”。过去的民众，对于政治， “素来漠不相关，终其身不问政治，尤其在中国，数千年来长久的在专制皇帝的统治下，人民既无权过问政治，也不去过问政治。”〔6〕地方基层治理活动一直游离于正式体制之外。地方管理和治理显得粗放和散漫，缺乏有效组织 (如“一盘散沙”)。这种情况下，虽然产生了很大的“自治”空间，但地方自治并未得到真正的发育，即使有所发展也一直以隐性的状态存在。

除了如何治官，在如何治民方面我国也积累下丰富的理论和实践的经验，形成了融“治”与“卫”于一体的制度，如周前的乡邑制、周代的乡遂制、隋唐的遴保制、宋代的保甲制等。宋代保甲制度的成型使得“自治”显化。北宋时期的《吕氏乡约》(因为首先在陕西汲郡蓝田实行，故又称为《蓝田乡约》)记载了北宋乡人互相帮助和互相劝善戒恶的乡里乡约，为了使办法施行顺畅，实现使民风淳厚的目的，以“约正”为主持的组织得以成立，民众在乡约活动中主动主持社会活动，起草规制法则。《吕氏乡约》是我国“地方自治”比较系统和正式的理论和实践，在当时社会起到了维持稳定和促进社会和谐的作用。杨开道评价道:中国历史上破天荒第一遭。〔7〕而萧公权也对《吕氏乡约》的中国传统“地方自治”发源的地位予以肯定:“吕氏乡约于君政官治之外，别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”〔8〕朱熹的《增补吕氏乡约》，使得“乡约自治”形式广为传播。到了明太祖时期，乡约得到了更为广泛的传播:“表章家礼及《蓝田吕氏乡约》，列于性理成书，颁降天下，使诵行焉。”〔9〕这可以认为是官方对地方自治的提倡和推动。在经过王阳明的《南贛乡约》和吕坤的《乡甲约》等著作的补充和完善后，到明末，一套以乡约、社学和保甲为构架的“地方自治”制度俨然成型。到明朝，社会分工的深入，警察、民兵、乡约、里社、社学、社仓、户籍等的分开成立，使得地方自治豁然开朗，地方自治形态逐渐显现。

“自治”不管以隐性还是显性状态存在，它都有着如下特点:第一，辅助官治。“自治”仅作为官治的补充，并本着为官治服务的宗旨而施行，“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。”〔10〕自治一直未摆脱官治的阴影，中国传统地方自治一直作为官治的补充形态而存在。第二，丰富的自治精神。虽然我国历史上并未形成真正的地方自治制度，但地方自治之精神却很丰富，出入相友、守望相助、疾病相扶持、互助主义等地方自治精神一直是我国社会风俗、人情礼节的核心思想和主要内容。第三，重伦理而轻权利。中国以周孔礼教为社会伦理规范，“以伦理组织社会，消融了个人与团体这两端。”〔11〕一个国家视为一个大家庭，整个国家的政治也像家庭一样以儒家道德伦理维系着。不但整个的政治组织都放在一个伦理的社会关系中，而且政治活动也在伦理关系中发展。与地方自治关系最密切的自治“权利”从来不被提倡，个人对权利的伸张更不受欢迎，“中国礼俗之本则情与义也”〔12〕。“吾民自数千年来祖宗之遗传，即以受人鱼肉为天经地义，而权利二字之识想，断绝于吾人脑质中者固已久矣。”〔13〕在重宗法、纲常和道德约束的社会氛围中，以个体“权利”为核心的“自治”精神未能发育。第四，缺乏有效的组织。封建专权以外的社会力量分散，没能实现有效组织。中国传统社会中的社会单元是家庭而非个人，家庭既是政治生活的主体，又是经济生活的社会单位。由于能够自给自足，人们缺乏对社会公共生活的关注，社会缺乏良好组织，没能形成制度化的有机整体而呈“一盘散沙”，甚至连公共领域、自治团体等概念也未见形于书面。第五，虚幻的“自治”空间。皇权止于县，从表面结构上看，这提供了自治的充分空间，王朝重视州县安稳，对由此产生的地方势力操纵“自治”空间的行为却置之不顾，州县以下充满压迫、粗放和无效率，所谓的自治空间也就只是虚像。

封建官僚体制内并不能孕育地方自治制度，国家与社会之间是明确分开的，仅以简单而严酷的官僚制度维系相联。而传统中国社会修身养性、消极求安稳的价值观念也与西方进取、开拓、冒险的自治精神〔14〕形成了鲜明对比。“人民潜伏于专制之下，积久而视为固然也。上不使之各尽其责任，下亦放弃其责任。举凡预防危害、增进幸福之种种事务一任其自与、自废、自生、自灭，官与民皆处于第三者之地位。”〔15〕这样的社会土壤是培育不出自由、民主的地方自治制度的。近代意义的地方自治更多带有“分权、制衡”等具有当代民主政治特征的政治要素。如此看来，对于传统中国的“自治”真正“衡以近代之标准，实非完备之自治。”〔16〕虽然在数千年的封建专制下，“自治”未能摆脱官治的阴影，但作为一种“准政治意义上的自治”〔17〕已然成为宝贵的地方自治历史遗产。

三、晚清地方自治思潮及王朝的回应

“地方自治”作为西方国家民主制度建设的一条行之有效的路径，深深吸引着面临现代国家建设任务的社会精英，这种“爱慕”之情在近代中国“社会自治热潮”中强烈地表现出来。早期欧美国家借助民主、分权、选举等一系列措施实现了传统国家向现代国家的平稳过度。如果说欧洲现代国家的形成在某种程度上只是社会任务的副产品，那么，中国则正好相反，社会任务都要服务于国家建设受其规制。〔18〕在近代中国国家建设的过程中，虽然有西方制度借鉴，但摆在前面的更困难的问题是国内政治和社会民情等方面的统合问题。延续上千年的官僚体系现在已经不能满足现代国家建设的要求了。中国的专制体制下政府不受任何监督、政府权力无边界，这与西方宪制下政府受民众监督、受法律限制的情形形成鲜明对比。虽然中国州县数量众多、地域辽阔、人口众多，却散而不群、“各地方各务私图，地方公共事业始终不举”〔19〕，帝国必需放弃传统的控制统治理念，转而进行现代国家建设的积极探索。

西方地方自治观念传入中国，约始于道光年间。冯桂芬在《校邠庐抗议》中的“复乡职议”一篇中引用柳宗元关于权力源于基层的思想，提出复设乡职、重视地方基层管理的主张。黄遵宪曾于1882(清光绪八年)到1885年间出任清政府驻美国旧金山总领事，目睹了1884年的美国总统大选，但这位旧官员似乎并未受多少启迪，反而认为这种选举搞得“社会乱轰轰，挑动同胞互斗”，弄不好则会造成祸乱而影响稳定， “共和政体万不能施行于今日之吾国”①三更罗．清朝人眼中的美国总统选举〔J〕．东西南北，2006，(3);“黄遵宪看美国总统选举:大清国决不可学习”，凤凰网，http://news．ifeng．com/history/zhongguojindaishi/detail_2012_01/17/12026872_0．shtml，2012 －01 －17．。因此，黄遵宪并不主张仿行西方的地方自治和推行共和。郑观应世居澳门，自幼受欧美之风薰陶， “究心政治、实业之学”，写下当时社会为之震撼的《盛世危言》。全书贯穿着富强救国的思想，作者提出自强致富和恢复乡官制的政治改革主张，该书对康有为、孙中山等都有着很大的影响。他提出中国“必先立设议院，达民情，而后能张国威，……官绅均匀，普遍举自民间，……本中国乡举里选之制，参泰西投匦公举之法，以遴议员之才望。”〔20〕作为中央集权体制下的士大夫阶层，他们最先看到了近代西方先进的器物、制度和文化，他们对地方自治也已经有很深的认识，但他们并不情愿地方自治，而是主张通过复设乡官、增设基层机构等措施，千方百计地想加强基层的控制，以维护政权的稳定。作为封建王朝的附庸，他们的政治视野并未跳出传统落后的控制、维稳等局限。

与“士大夫”们“重乡权”的思想以及主张通过加强基层管理以维护稳定的传统认识不同，进步知识分子不约而同地将注意力转到“地方自治”上。他们认为欧美胜于中国的主要原因是人民自治，“其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实地方自治之完密。……以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。”〔21〕这种“征敛繁多，而民不生怨”的制度，对晚清官僚大夫和开明进步改革人士无疑有着很强的吸引力。严复翻译孟德斯鸠的《法意》(《论法的精神》)一书时指出:中国为谋自强，地方自治不容一日缓也。〔22〕在进步知识分子精英们看来，西方的自治即为内政原本，广泛推行地方自治，一是筛选地方有才识的人才，二是人民练习政治，三是各地方人民办地方之政务从而节省了经费，四是养成人民之公共心。因而，他们极力呼吁“立宪应当地方自治先行。”〔23〕“地方自治”被视为“救亡图存”之妙法而提到改革日程，并以“立宪之根本”的身份迅速走向实践并在近代中国掀起自治热潮。

日益高涨的地方自治热潮，给清廷造成了强大的外部压力，清政府勉强推出“预备立宪”。1907年，清政府的地方自治序幕在“上江” (上元和江宁)两县拉开，自治局、调查局、调查官署局所、研究会等自治机构先后成立起来。〔24〕1908年7月22日到1910年2月6日间，清政府颁布有关地方自治的章程及细则大小共九个，主要有城镇乡自治章程、京师地方自治章程、府厅州县地方自治章程等。光绪二十三年 (1907)，清廷令各省设立咨议局，光绪二十四年开始，清政府先后颁布《谘议局章程》、《城镇乡地方自治章程》、《府州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，从而形成了由城镇乡自治到府厅州县自治的等级地方自治架构。

清廷推行的地方自治分为上、下两级，上级包括厅、州、县，下级是城、镇、乡。城乡地方自治机构普遍成立，全国镇乡议事会和董事会由选举产生，普遍设立自治公所。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡设议事会及乡董，议事会由所属城镇乡选民选举产生，每五千人选议员一名，总数以六十名为上限。议事会主要议决城镇乡自治规约、自治经费、选举争议等事。〔25〕

清末的地方自治机关按其特点可以分成两种:第一种有着自发特点，代表是光绪二十一年 (1905)由上海地方乡绅商公举的上海城厢内外总工程局。该局在1909年改称为上海自治公所，但最后还是不可避免地走上了与官治融合的道路。第二种则有着官府督导和帮办特点。如1906年天津自治局，表面上打着自治的“旗号”，而实际具体的机构动作都有官府参与，自治事务的范围和内容也大都限定在卫生、工务、慈善等方面。《城镇乡地方自治章程》规定城镇设议事会和董事会自治职，乡设议事会和乡董，城镇乡地方有分属于县以上或直隶州县与县管辖者，自治职合并设置而不分立，城镇区域过大 (人口十万以上者)，得划分为若干区并设区董负责区自治事宜，人口过少者则得合并办理。而关于选民资格方面则重点规定须“年纳正税或本地方公益捐二元以上”〔26〕。

清廷规定在督抚所在地设谘议局，省谘议局议员由选举产生，实际上，谘议局按照各省应出议员名额加倍互选产生当选人，当选人要成为资政院议员还得经过省督抚的复加选定。〔27〕在地方自治受到督抚监控的情况下，地方自治事务和范围也受到限制。《谘议局章程》规定谘议局为各省采取舆论之地，以筹划设计地方治安为宗旨。《城镇乡地方自治章程》规定地方自治以专办地方公益事业为主，而选举对象主要以地方合格之绅民为主。

清廷开办“地方自治”并未脱离官治，颁布的自治章程严格规定着“地方自治”的业务范围，如学务 (如教育会、劝学所等)、卫生 (如道路清洁、施药、戒烟等)、农工商事业及道路农利修筑等〔28〕。而除了自治事务的严格限定外，活动规则也被制约，政府要求“一一就我准绳，不至自为风气;自治职员虽众，而一一纳之轨物，不至紊乱纪纲”〔29〕。地方自治也面临经济困境。自治事务大多由地方筹款，但自给自足的小农经济能产生的“剩余”已经很少，城镇乡之区域狭小，人口无多，自治经费往往不能自足，最后往往是自治经费缺口和民生恶化两败俱伤。民众对地方自治了解很少，相关的政策宣讲过程中的一些小问题都可能会引起民众误会和不安。除了官办的特点外，地方自治过程中，流弊充斥。由于没有有效的监督和管理，加上权责不明导致推诿现象十分严重。当时地方自治过程中，推诿责任、乡绅联合操作投票、假公济私严重泛滥。“督抚委其责于州县，州县委其责于乡绅。乡绅中公正廉明之士，往往视为畏途，而劣监刁生，运动投票，得为职员及议员与董事者，转居多数。以此多数刁生劣监，平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面成果失之铺张，或假借公威为私人之计，或巧立名目侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，交结地方官长，藉端牟利，朋比为奸。”〔30〕

根据亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中提出来的社会稳定与社会制度化成正比，与社会参与程度成反比的“公式”，清廷“立宪”的进度根本赶不上地方势力崛起的速度，矛盾很快激化，社会不稳定因素迅速上升，最后导致社会动荡。1909年各省议员代表齐集上海组成国会请愿同志会赴京请愿速开国会，这可算是中国民众要求参政的“第一枪”，而清廷却唯恐大权旁落而坚决地拒绝了这次请愿，1910年又有三次召开国会请愿均遭拒绝，这使得晚清国家与社会关系走向不可调和的极端。即使对地方自治事务和活动规则方面进行了重重限制，王朝仍然没能更好地控制住地方势力各自为政局势，这标志着王朝的统合力遭到严重削弱。日本研究者依田熹家在中日对比研究中提出，满清的地方自治运动脱离了政府当局的控制，从而加剧了国家权力的衰落，而日本的地方自治范围是有限的，而且受政府当局的有效控制。〔31〕全国各地成立的谘议局加剧了统合的困难，并成为清王朝瓦解的一个重大原因。建立在自治意识基础上的、以谘议局为代表的地方势力，已经无法再靠传统的控制手段将其统合进入国家体系。王朝的“地方自治”尝试并未能调和好国家转型过程中国家与社会间的结构关系。

正是由于有了这一股“热潮”，晚清的地方自治为自治在组织形式上和实践上逐渐走向成熟奠定了基础。《谘议局章程》等有关地方自治章程并没有随王朝大厦倾倒而被尘封，由于国民政府急于应对新政权建设和社会问题，新的地方自治章程便来不及制订，晚清的地方自治章程被国民政府延用。之后，国民政府也相应地颁布制订了新的地方自治法律、规章，但无论在地方自治的原则、内容上，还是在地方自治施行形式上都与清末时期的地方自治章程相仿。清末“地方自治”作为一种政治改革的有益尝试，虽然最终没能统合进国家体系，倒反成为清王朝瓦解的一个重大原因，但它预示着近代中国政治发展的某种趋势，对中国民主政治启蒙的作用也不可低估。

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(责任编辑:赵荣华)