公共权力的理性化与中国党政关系的发展

唐 静

公共权力的理性化是现代国家政治生活的主要面向。当前，社会各方面对加强权力制约和监督的呼声不断升高，凸显了我国在现代国家建构过程中对公共权力理性化的诉求。中共十八大报告对这一诉求做出了积极的回应，强调将进一步健全权力运行的制约和监督体系，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。从总体来看，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，积极稳妥地推进政治体制改革，是社会主义中国实现公共权力理性化的根本途径，而党政关系一直以来都是影响我国政治体制发展的主导性关系，所以对党政关系的探索和规范，就成为当代中国推进公共权力理性化的重要课题。

一、公共权力理性化的两个维度

“韦伯将现代化最核心的要素定义为社会中各种领域的理性化:这种世俗化的过程带来了对现实的除魅，不可逆转的科层化发展，以及价值和信念的日渐多元化。”〔1〕而在现代政治生活中，公共权力的理性化也成为一个最主要的面向。

“理性”是一个极其复杂的历史性概念，具有本体理性、认知理性、价值理性和方法理性等多重内涵。“本体理性着重于理性的本体意义，致意于探讨世界终极本性问题;认知理性偏重于理性的认知功能，致意于探索人类怎样认识世界的问题;价值理性侧重于理性的伦理取向，致意于选择超越性的价值理想目标体系;方法理性专注于理性的方法特点，致意于如何发挥其工具和手段的有效作用。”〔2〕韦伯对理性从类型学的角度区分了工具理性行动、价值理性行动、情感行动和传统行动。后来，卡尔伯格经过总结和分析，将韦伯的“理性”归为四类，即实用理性、实质理性、形式理性和理论理性。所以，正如亚里士多德早已指明的，“理性”不仅仅是选择确当手段的“算计能力”，还是“判别善恶”的“道德能力”，否则“智慧”和“狡诈”就无从区分了。〔3〕

基于理性内涵的多重性，公共权力的理性化也主要呈现在两个维度上。首先是价值理性的维度，即公共权力的正当性基础的理性化，或者说它所体现的价值原则和理想目标的理性化。

理性化是一个历史过程，起源于启蒙运动确立的理性原则。“所谓启蒙，即是开启人对自身的蒙昧认识，使人对自己的真实本质或存在、以及人在这世界中的主体地位，具有确定性的自我认识和自信，使人不再根据外在的秩序原则与权威来规定和认识自己，而是真正从人自身的真实本性来认识和理解自己的真实面目以及外在世界。”〔4〕这种“真实本质”就是理性。近代西方从个体的理性本质出发来建构现代民族国家，公共权力的正当性不再来源于超越的意志，而是牢牢地立基于人的自然本性或是道德本性，即人的天赋的自由与权利。因而，经历了英国17世纪中期以及其后的革命与内战、美国独立战争和法国大革命，从欧洲封建君主专制王国脱胎而来的现代民族国家，首先为自己贴上的革命性标签就是“自由”、“平等”、“独立”、“人权”等伦理价值原则。

其次是工具理性的维度，即公共权力架构和运作的理性化，具体体现为国家基本政治秩序层面的宪政结构。

现代国家的宪政秩序通常规定了两个方面的内容:一是国家机构的组成、职权和运作方式的规则，二是国家机构与公民的具体关系的准则。在实行自由主义宪政秩序的西方国家，第一个层面的内容一般被表述为国家的立法权、行政权和司法权这三种权力的分立与制衡，以权力制约权力，从而保证公共权力的各个方面能够在法定的范围内履行职权并接受有效的监督与制约，从制度设计上尽可能消除权力的专断与腐败。在第二个层面上，针对政府而言的就是有限政府原则，这强调的是公共领域与私人领域的边界问题，即以社会制约权力，在公共权力作用范围不断扩大的现代化过程中，保证公民在私人领域里享有充分的自由。针对公民而言，就是公民权利和义务的实现和履行，即通过代议制、政党制、普选制等制度设计使公民政治表达、政治参与、政治监督的权利有足够畅通的渠道得以实现，从而以权利制约权力，同时公民的法定义务也为公共权力的运转提供了必要的条件。而所有这些都是以宪法和法律的形式表述出来，整个公共权力系统按照宪法和法律的规定，在法治的轨道上实现规范化、程序化的运转。可以说，“法治是政治关系、政治秩序、政治框架的规则化、定型化的表达方式。”〔5〕

以上所述的公共权力的理性化发展可以说是西方国家在现代化过程中的普遍经历，也成为许多后发国家公共权力现代化发展的目标与方向。然而，事实上理性的各个维度并没有得到均衡的发展，正如韦伯在对现代性的反思中所指出的，现代化过程中的理性化其实就是一个工具理性与价值理性逐步剥离，工具合理性逐渐扩展甚至压倒了价值合理性，在社会的各个领域中占据主导地位的过程。〔6〕这一趋势在公共权力的理性化发展中表现为，现代国家的伦理性的价值原则与目标追求似乎因为其不言自明而逐渐淡出现实生活，而对公共权力的功利合理性以及在管理过程中的技术合理性的追求则日益成为政治生活的主题。当前，人们已经认识到，正是这种失衡的理性化造成了许多现代性的问题，所以对于正在向现代转型的国家来说，要追求的不仅仅是公共权力的理性化，更要在这一过程中时刻注意以价值理性来规范和约束工具理性的发展，要始终围绕着现代国家理性的价值目标来推动公共权力的理性化架构与运作。“权力的工具性只有接受权力的价值性规导，权力才能真正走向人间至善。”〔7〕

二、中国公共权力运作的特殊性以及党政关系问题

在现代国家，具有鲜明的政治主张、以掌握国家政权为目标的政党，对于国家的公共权力体系来说，是一个非常特殊的存在。现代意义上的政党是在19世纪中叶适应于现代西方国家代议民主制的运作而产生的。政党虽然本身不属于国家机关，但是在实行竞争性政党制度的国家，政党只有通过竞选进入国家的公共权力体系，具体组织国家机关的工作，才能使其政治主张和目标得以有效实现;而从另一方面来讲，现代国家的公共权力也只有通过政党的运作才能够运行。西方国家的政党制度经过多年的发展已经成为其宪政民主制的重要组成部分，政党的竞选与执政活动基本上实现了法制化和规范化，所以党与政的矛盾并不突出。与西方国家竞争性政党制度不同，我国实行的是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，中国共产党是唯一的执政党，其他八个民主党派都是参政党，是与中国共产党亲密合作的友党，这种政党制度缘于中国社会主义国家的性质，也是中国人民基于中国革命与建设的历史做出的选择。所以，中国共产党既是我们建设中国特色社会主义事业的领导力量，又要作为唯一的执政党进入国家的公共权力体系，这必然会带来党与国家公共权力系统的地位关系和结合方式的问题，也就是我们通常所说的党政关系问题。当然，这里的“政”是一个广义的指代，指的是人大、“一府两院”、政协等所有公共权力机关。中国公共权力运作的特殊性和复杂性对其理性化发展产生了深刻的影响，我国的党政关系问题因而成为社会主义现代政治文明建设的重要议题。

有许多学者对新中国60年来的党政关系作了详尽的研究，其中比较形象的概括是，党政关系经历了“寓党于政” (1949—1956)、 “以党代政”(1957—1978)、“党政分开”(1979—1989)、“以党统政”(1989至今)四个阶段。〔8〕

在“寓党于政”阶段，党通过使党员成为国家各个机关的负责人以及在整个国家机关体系中建立党的组织这样的方式融入到国家的公共权力体系之中，党不直接参与国家治理，而是通过党员与党组将党的方针和主张带到公共权力系统中，由政府等国家机关的施政行为实现对国家和社会事务的管理。应该说这是一个良好的开端，但是也为之后的“以党代政”埋下了许多隐患:(1)主要领导成员“党政合一”，中共中央主要领导人兼任了中央国家机关的主要领导职务。(2)在政府系统内建立的党委和党组的职能没有一个清楚明确的界定。(3)1954年第一届全国人民代表大会召开时，人大作为最高国家权力机关，我们党作为国家的领导力量，这两者的地位、关系并没有给出清楚的界定。

所以，1956年以后，随着社会政治经济形势的变化，主要领导人的思想认识也出现了变化，由于存在上述隐患，这些思想认识上的变化很快反映到党和公共权力系统的关系上，党组织开始不再依赖于国家的公共权力体系，而是直接管理国家和社会事务，即我们所说的“以党代政”，到“文革”时期，整个公共权力系统基本陷于瘫痪。“以党代政”的极端发展就是权力完全失去了理性的控制，这种非理性状态从政治领域逐渐扩展到其他各个领域，把新生不久的中国推入了灾难性的十年。

直到1978年底的十一届三中全会，我们党对之前的问题和教训进行了认真反省和深刻剖析，在拨乱反正的过程中，开始了对党政关系的探索与改革，“着手解决党政不分、以党代政的问题”〔9〕，提出“党政分开”即党政职能分开的改革目标。1987年中国共产党的十三大报告对“党政分开”做了阐述，指出:党对国家事务实行政治领导，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委撤销与政府机构重叠对口的部门，撤销政府各部门的党组，等等。这一时期党与公共权力体系的结合方式，一方面是党经过法定程序将自己的主张变成国家意志，保证大政方针的正确性;另一方面是党把优秀的人才输送到国家机关，负责主要干部的选拔、考核、培训等工作。而整个公共权力体系也得以恢复和运转，履行其管理国家公共事务的职能。

但是在20世纪80年代末90年代初，国际形势发生剧变，对国内也产生了一些影响，这使我们党进一步思考加强和改善党的领导的问题，于是对前一阶段“党政分开”的改革进行了调整，重新强调党对国家政权的统一领导，强调对用人权和重大问题的决策权的掌握。十三届四中全会以来，重新恢复了政府部门内的党组，并赋予其决定本部门重大问题的权力，实行党委领导下的行政领导人负责制，并加强了党的基层组织的建设等;注重规范党政机构的设置，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构;〔10〕在人事方面，开始推行党政领导交叉任职。这一时期党把探索的重点放在了理顺党和人大的关系上，强调党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，注重党政关系的规范化和加强执政党自身的建设。

三、从公共权力理性化的要求探索党政关系发展的方向

从上文对党政关系历史的简要回顾我们可以看出，由于中国公共权力运作的特殊性，党政关系的调整与改革更多地表现出经验性的特征，即根据前一时期的经验以及当下的形势和要求做出相应的调整，这种方式的有效性立足于中国共产党与时俱进的先进特质及其对中国政治和社会发展的掌控能力，但是无可否认，这种调整方式带有一定的风险性。党政关系变动频繁，相关的“决定”、 “指示”、“讲话”等有很多，不仅“党”、“政”职能缺乏稳定的规定性，而且对两者关系的调节也缺乏稳定的机制。当然，社会主义国家党政关系的处理没有先例可循，我们还在“摸着石头过河”，但很显然，我们党已经开始用更为理性的方式来探索党与政的关系问题，不再仅仅聚焦于两者关系的调整，而是强调党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，党政关系的规范化已经成为探索的方向。而现代国家公共权力理性化发展的要求也许能为我们对这个问题的探讨提供新的理据。

首先，公共权力价值目标的理性化凸显了坚持党的领导的重要性，同时也对党的领导的实现方式提出了要求。

马克思主义对人类社会价值追求的界定不仅根源于对人的本质的探讨，而且建立在对资本主义的深刻认识和批判之上，所以，马克思主义的价值理性不仅是相对于神性而言的，更摆脱了资本主义社会价值理性的抽象性。马克思主义认为，价值理性3同人的主体需要紧密相关，但又要以客体的一定属性为客观基础，受一定社会历史条件的制约。马克思通过对社会发展一般规律的研究。特别是通过对资本主义生产方式及其发展规律的研究和揭示，为工人阶级以及全人类的解放和全面发展指明了方向和道路，指出共产主义就是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”〔11〕，“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”〔12〕，从而确立了以人为本的最高价值原则和马克思主义的最终价值目标，即实现每个人的自由、解放和全面发展。

中国共产党是马克思主义政党，始终以实现马克思主义的最高价值追求为己任。同时，在建设中国特色社会主义事业的过程中，我们党又要灵活运用马克思主义的基本原理和方法，在中国社会转型的过程中，在社会结构进一步分化的情况下，从历史的、社会的、实践的人的主体需要出发，充分发挥党的意见综合和利益代表的功能，把现实社会中各个阶层的利益追求同马克思主义的最高价值目标相融合、相统一，只有在这两方面的融合统一中，社会主义中国才能在现代化发展过程中实现价值追求的理性化。在这一理性化的过程中，我们的党一方面代表中国最广大人民群众的根本利益需求，另一方面又始终以马克思主义的最高价值原则来约束、规范和引导当下社会的价值追求，从而使我们能够避免西方国家在发展过程中由于价值理性的退却而出现的种种现代性问题。只有中国共产党才具有如此广泛的利益代表性，只有坚持党的领导，才能实现这种价值规范和价值提升，这就是我们在追求未来理想社会过程中价值理性化的实质，也是我们坚持党的领导的关键所在，更是我们优越于资本主义国家的重要体现。

需要注意的是，公共权力在价值追求层面的理性化不仅要求价值追求的实质内容的理性化，更要求以理性的方式来表达这种核心价值目标，因为只有这样，这些价值目标才能具有原则性、稳定性和可实现性。这就对我们党的领导的实现方式提出了要求，即党要以执政党的身份进入国家公共权力的运作体系，在各个社会利益群体和国家之间充当一条稳定的“通路”，在以马克思主义价值原则为指导和规范的基础上，将绝大多数人民的利益要求，通过法定程序向人大提出，或者将其输入公共政策过程，推动相关法律和政策的出台，使社会主义国家的价值理性在法律和政策中能够得到切实、充分的体现，从而在法律和政策的实施过程中真正得到实现。

其次，公共权力架构和运作的理性化要求我们积极借鉴西方国家宪政的文明成果，推进社会主义宪政秩序的建设和发展，实现党政关系的规范化。

作为西方国家公共权力理性化的重要体现，宪政是西方社会经过长期的历史发展结出的文明之果，它所强调的“限政”、“人权”、“法治”、“权力监督和制约”等内容都具有普遍的意义，为我们今天建设社会主义现代政治文明提供了可资借鉴的丰富资源。但是作为社会主义国家，在国家政权的组织原则和基本政治制度等方面，我国与西方国家都有着根本的不同，这就决定了我们不可能照搬西方国家的宪政模式。所以，如何将社会主义这种先进的社会形态与渊源于西方的宪政成果相结合，建设中国特色的社会主义宪政，就成为我国公共权力理性化所要着力探索的问题，而长期困扰我们的党政关系问题也将在社会主义宪政秩序的建设中得到妥善的解决。

推进社会主义宪政秩序的建设，要求在党政关系问题上，我们党要转变领导方式，以执政来体现领导和保证领导的实现。有学者对“执政”和“领导”做了辨析，认为“执政”是指政党经过法定程序掌握和行使国家公共权力的法律行为，其所处理的主要是党与政权机关之间的正式关系。“领导”则是指政党在国家体制外控制、主导公共领域的政治行为，其所处理的主要是党与社会、民众、舆论、他党之间的非正式关系。对中国共产党来说，由于其领导地位，执政与领导是一致的，执政是领导的保障，领导是执政合法性的重要来源。〔13〕中国共产党作为执政党进入国家公共权力的运作体系，具体有两条途径:第一，就是上文提到的，通过立法程序和公共政策过程，将党的建议和主张转变为法律和公共政策，以法律和政策的实施来实现党的领导。第二，党把先进的党员干部输送到国家政权机关的各个部门，通过党员把党的主张、建议和决策带到各个部门，进而转化为具体的政治行为，实现党的领导。

推进社会主义宪政秩序的建设，实施依法治国的方略，在党政关系的处理上，就是要以法制化的方式实现党政关系的规范化。具体来说，就是要以法律和制度来规范“党”与“政”各自的职能，规范两者的关系，对两者关系的调节也要形成稳定的机制。从历史经验来看，应该在以下四个方面加强法制化的努力:第一，党必须在宪法和法律规定的范围内活动，党领导国家政权机关的途径、方式、方法、程序等都要有法可依、有法必依。第二，以法律和制度来规范“党”、“政”之间的机构设置问题，即明确二者之间是“同构”还是“异构”的问题。第三，遵循“职权法定”这一现代政治的基本逻辑，运用宪法和法律对“党”和“政”的职能进行合理配置和科学明确的界分，使其各司其职，各负其责。第四，以法制化来规范政党在国家机关中的人员配置问题，即执政的中国共产党与其他民主党派或者无党派人士在国家机关中的任职配备及地位问题。在现实的政治生活中，只有“法制的”，才是“规范的”和“稳定的”，所以，党政关系的法制化，是实现党政关系规范化的根本途径，也是当前中国政治生活稳定发展的必然要求。

推进社会主义宪政秩序建设，要求我们积极探寻和完善权力监督与制约机制，在党政关系的规范化方面，尤其要加强执政党自身的建设。中国的社会主义宪政秩序应该要体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这意味着我们党作为国家公共权力的运作者，必然是人大监督、宪法和法律监督的主要对象。在当代中国，无论是从政治体制的内部来看，还是从与国家相对的社会来看，在坚持党的领导和保持社会稳定发展的前提下，能够推动政治体制改革，优化已有的权力监督机制，探索新的方法和模式，并将其整合成中国特色的社会主义权力监督体系，从而实现党政关系规范化的，只有中国共产党。所以我们的党实际面临的困境是，要探索和完善对于自身的权力监督和制约机制，当前能够突破这一困境的唯一途径就是加强执政党自身的建设，其中最重要的就是加强党内民主，使我们党自身成为一种理性化的存在。我们党已经充分认识到了这一点，2004年党的十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，对加强党内民主进行了全面部署，提出要建立党的代表大会代表提案制度;积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制;加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议;党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见，或邀请部分代表列席会议;扩大在市、县实行党代会常任制的试点;逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。〔14〕

综上所述，当代中国的党政关系对中国现代政治文明的建设具有决定性的影响，以现代国家建设的普遍趋势——公共权力的理性化为视角，来探索党政关系的问题，无疑为我们提供了更加开阔的视野，为我们坚持党的领导、改善党的领导方式，以及在社会主义宪政秩序的建构中实现党政关系的规范化发展提供了更多的理据。相信随着研究的进一步深化和改革实践的不断推进，我国的“党”与“政”最终将会形成既具有中国特色、又符合现代民主政治一般规定性的新型党政关系模式。

〔1〕Bryan S.Turner.Max Weber:from History to Modernity〔M〕.London;New York:Roultedge，1992:vii.

〔2〕黄南珊.西方理性概念内涵分析〔J〕.晋阳学刊，1995，(1).

〔3〕〔古希腊〕亚里士多德.尼各马可伦理学〔M〕.廖申白译.商务印书馆，2003.

〔4〕罗朝慧.自由的必然性与现实性——黑格尔的权利哲学研究〔D〕.中国政法大学，2009.34.

〔5〕喻中.作为政治的法治:社会主义法治理念的政治解释〔J〕.烟台大学学报 (哲学社会科学版)，2012，(3).

〔6〕〔德〕韦伯.新教伦理与资本主义精神〔M〕.三联书店，1987.

〔7〕唐土红.论权力的价值性及其维度〔J〕.探索，2011，(1).

〔8〕陈红太.从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征〔J〕.浙江学刊，2003，(6).

〔9〕邓小平.邓小平文选:第二卷〔M〕.人民出版社，1993.321.

〔10〕中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编〔M〕.中央文献出版社，2006.283.

〔11〕马克思恩格斯选集:第2卷〔M〕.人民出版社，1995.239.

〔12〕马克思恩格斯选集:第1卷〔M〕.人民出版社，1995.294.

〔13〕陈明明.现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁〔J〕.战略与管理，2000，(6).

〔14〕中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〔M〕.人民出版社，2004.