财政支出规模与结构的优化研究

浙江财经大学 努斯曼古丽·努尔艾合买提

财政支出规模与结构的优化研究

浙江财经大学 努斯曼古丽·努尔艾合买提

长期以来，我国财政支出以经济建设支出为主导，这极大地刺激了我国经济的发展，但同时也带来了不少问题，环境污染、区域不协调、贫富差距大等问题多多少少都与政府行为有关，特别是政府的财政支出。本文立足于我国三十年的财政支出数据，研究财政支出的发展状况，结合当今的社会实际，指出目前财政支出规模和结构中存在的问题，并提出了一些建议对策。

财政支出 规模 结构 调整

改革开放以来，我国经济保持高速的增长，在1978年到2010年这三十多年间，我国的国内生产总值(GDP)年均增速保持在10%左右，这在世界经济发展史上都是绝无仅有的。再看我国的财政收支情况，从1978年到1994年间，我国财政收支情况波动较大，中央财政规模较小，而地方财政能力较强。在分税制改革之后，中央财政得到加强与巩固，1994年到2010年，我国财政支出年均增长率高于GDP增速约5个百分点左右，达到15%~16%。这样的财政支出增速极大地推动了我国经济的增长，特别是在基础设施建设领域，比如公路、铁路、房地产等项目。

2008年以后，中央政府4万亿的经济刺激计划出台，促使我国经济快速走出世界经济危机，大大地刺激了全民投资热潮。然而，在这巨大财政支出规模的背后，却带来不少社会问题，教育经费的缺少、社会保障体系的不健全、通货膨胀率的过高，这些都不利于老百姓的生活。那么，我国的财政支出规模是否过大？财政支出的结构是否合理？如何才能优化财政支出结构，来促使财政资金的利用率达到最大化，从而真正保障人民生活？这些问题都是需要深思熟虑的，本文的写作立意就在于此。

1 文献综述

从学术的角度上讲，财政支出也可以称作“公共支出”，在英文文献中即为“public expenditure”。Barro(1990)的论文是研究财政支出与经济增长的开山之作，他构建了一个包括两类财政支出的内生经济增长模型，根据支出性质的不同，财政支出分为了生产性的支出和消费性的支出。按照生活实际来说，生产性的支出具体指的就是政府的公共设施支出、政府投资等，而消费性的支出具体指的是政府行政管理支出、国防支出、公共安全支出等。通过理论模型的论证，他得出了最优化财政支出规模和结构的经济增长路径，这为后来的研究和实际社会建设提供了重要的依据。国内学者金戈和史晋川则更进一步地拓展了Barro(1990)的模型，把财政支出分成三类进行讨论，并且结合了中国的实际情况做了数值模拟分析。

在实证方面，李永友(2009)、陈刚和李树(2010)都从财政支出的效率角度出发，研究改革开放以来，我国财政支出所发挥的实际效用。前者以国家整体财政支出为研究对象，利用时间数据和面板数据对三十年的财政支出效率进行了分地区的讨论。后者则以财政支出结构中的社会性支出作为研究对象，重点研究社会性财政支出所带来的社会推动效应。郭庆旺和贾俊雪(2009)按照地区财政支出竞争来解释我国地区性财政支出规模增长的不一致性，由于存在地方政府间的博弈和合作，地方财政支出规模和结构也会呈现出截然不同的发展模式。

通过阅读文献，笔者基本上了解了有关于我国财政支出研究方面的大致内容，财政支出在三十年的发展中规模趋于扩大，而结构调整的力度仍然较为薄弱。结合当今我国经济社会发展的必然趋势，人民对政府适当减少财政支出、提高财政支出效率、进一步优化财政支出结构的期望尤为迫切，本文试图对我国财政支出规模和结构的优化提出一些看法和建议。

2 我国财政支出规模的演变过程

1978年以来，随着我国改革开放的深化，国家财政支出呈现增长趋势，财政支出在1994年之前，基本上没有多大变化，但保持了一定的增长，而GDP增长幅度较大。这说明国家鼓励大量民间投资，并且利用大量外资引进来推动经济增长。这段时期，国家运用财政支出手段来促进经济的方式运用得还不明显。到1998年之后，财政支出的增长明显，增速较大，基本上保持在年均20%左右。而这段时期，我国的GDP增长速度巨大。根据数据，我国的财政支出规模的扩大呈现两个阶段：一个是1994年之前的缓慢式增长；另一个是1994年分税制改革之后，财政支出规模的快速扩大期。2012年的财政支出增长高达23%。与GDP的关系方面，财政支出与GDP呈现同向递增关系，存在正的相关性。这可以说明，财政支出对我国经济增长具有一定的经济推动作用。

我国三十年的财政支出规模的变化情况与GDP的变化存在一定关系。由于数据篇幅限制，本文只截取了2005~2010年的财政支出中重要项目的情况以非列表的形式来进行探讨。按照一般性财政支出分类，我国财政支出可以分成经济支出、行政支出、民生支出三大块支出，这三类支出的绝对数都随着时间呈现逐渐增长趋势，这也是我国经济发展的必然现象。而从相对数来看，三大类支出的占比，2005年经济支出占比为36.18%，远大于行政支出的25.03%和民生支出的27.06%，这说明在过去几年中，我国财政支出结构更偏向于经济支出。2010年，三大类支出的占比分别为经济支出27.24%，行政支出26.78%，民生支出26.32%，基本上差不多。这就说明，政府在发展过程中，也在逐步调整财政支出的结构，一方面是逐步降低经济支出所占的比重，另一方面提高民生支出所占的比重。但民生支出的比重增长幅度非常小，基本上没有什么变化，从三十年数据来看，竟然还呈现出下降的总趋势，这是需要政府予以重视的。另外，2010年的行政支出所占比重相对于2005年比重却增长了不少，这就说明了行政支出在我国政府支出中依然占据较大地位。

3 财政支出结构中存在的问题

根据上述分析，大致可以了解我国财政支出的演变过程。通过数据和现实状况，本文列举财政支出规模和结构中的三大问题：

第一，财政支出规模增长速度过快。我国的财政支出规模在过去十年间平均增长率为23%左右，其中，2011年更是达到了28%左右的高增长。这样的高增长一方面是由于我国财政收入增长过快，“以收定支”起到一定作用，另一方面是我国在基础设施领域的投资巨大，对房地产、铁路、公路、资源的投入相当巨大，而这挤占了有限的财政资金投入到其他民生领域的比例。过快的增速也会让老百姓质疑政府利用公共资金的效率问题，是否存在贪污腐化、滥用国家财产的问题。

第二，财政支出结构虽趋于合理，但调整力度不够。我国财政资金的流向以经济领域为主，这是由我国“以发展为第一要义”决定的。而今的政策导向是科学发展、经济与民生建设并重、坚持“五位一体”的发展模式，民生支出比重的过低和行政支出比重的过高都是不合理的。此外，在近几年的财政支出变化过程中，民生支出的变化几乎为零，而行政支出却呈现上升的趋势，也就是说，经济支出的下降是缓了行政支出比重的增加，这有可能是政府行政过度集中所致，需要进行优化和改善。

第三，地区性财政支出差异明显。我国是个地域辽阔的国家，总行政区域分成有33个。从经济发展水平来看，东部沿海地区的经济水平较高，比如广州、浙江、江苏、山东等省份，中部内陆地区次之，比如湖北、湖南、河南等地，而西部地区相对经济发展落后。经济发展较快的地区，其财政收入丰厚，政府在支出时也不会捉襟见肘。而西部不发达地区却刚好相反，较低的财政收入，导致其公共资金紧缺，地方政府想要进行投资但却发现钱不够，这必然导致我国地区之间经济发展水平差异进一步拉大，不利于社会的和谐与稳定。

4 优化财政支出结构的路径

由于我国财政支出规模扩大过快，结构安排有欠合理，这不利于我国经济社会的可持续发展。为此，本文提出以下几点优化我国财政支出的建议：

(1)严格控制政府支出，特别是预算外支出。经过了长期的磨合和转变，我国财政支出的透明度已经有了较大改善，但仍然存在较大问题，财政支出规模的不断扩大，一个重要的原因就是支出的透明度不高，导致了百姓对政府利用公共资金持不放心的态度。大量的公共基础设施的投资是否经过合理的预算，政府部门的“三公经费”是否花到实处，官员的自身花费是否与政府资金无关，这些都是需要政府从严控制的事项。在保证各项必要公共支出的同时，必须严格控制预算外的支出，保证财政资金的有效性，这样才能使人民群众安心。

(2)增加政府信息透明度，加强人民监督和社会监督。政府信息公开是政府推行民主的必经之路。政府实则是人民的服务机构，没有人民的税收，政府则无法生存。也就说，财政支出资金其实是所有纳税人的钱，这些资金必须受到人民的监督。财政资金的支出流向要及时公开，全面公开，特别是要加强“三公经费”的全面公开。就目前而言，“三公经费”只是在国务院层次公开相对完整和及时，其他地方政府的财政资金的利用信息几乎无处可寻。没有受到社会监督，政府在利用资金时就会无所顾忌，乱用、滥用、“拍脑袋”的现象就会发生。只有增强政府财政资金信息的公开，才能约束政府真正去考虑如何利用财政资金来为人民谋取福利。

(3)调整财政支出结构，注重民生建设支出。民生建设和经济建设是我国目前经济社会发展的两大主体。长久以来，我国都将经济增长放在第一位置，长期粗放型的增长模式导致了环境破坏、贫富差距扩大、教育支出落后等各种社会弊病。财政支出在其中起到了重大作用。因此，想要转变经济发展方式，想要调整经济结构，就必须先从调整财政支出结构入手，把财政资金更多地投向民生领域，扩大民生支出的比重。同时，也需要政府下放权力，减少不必要的政府审批事项，提高政府运行效率。

(4)加强中央转移支付支出，协调区域发展。我国存在地区财政支出差异大的特征，发达省份的财政支出数额是欠发地区财政支出数额的数十倍，甚至上百倍。而地方的财政支出又引领着地方经济的整体发展，所以，财政支出的区域差异必然会导致区域发展不平衡。此时，就要加强中央的转移支付支出，从财政收入高的省份中收取多一些的财政资金，不要求西部经济欠发达地区上缴财政收入。同时，将一部分的财政资金转移到欠发达地区，保证这些地区政府所需的经济发展支出，利用这些财政资金来带动整体经济的运转。事实上，欠发达地区想要快速发展，短期内依靠强大的财政支出来带动是最为有效的方法。

5 结语

我国正处于经济发展的调整期和转型期。整体经济的转型，一方面，是要靠思想的转变，实事求是、解放思想；另一方面，就是要靠政府财政结构转型来进行推动。经济社会发展具有其本来的惯性，粗放型的增长模式从刚开始就是由政府最先引起的，这必然也要由政府来终结、转变，这就首先要求政府财政支出规模和结构的优化和调整。没有对财政支出规模的约束，就不可能阻断经济粗放的增长模式。所以，政府在主导经济发展方式转变之时，需首先优化财政支出结构，以调整财政支出结构来发挥其对经济转型的带动作用，为经济转型指明方向。

[1] 郭庆旺,贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长[J].管理世界,2009(10).

[2] 陈刚,李树.中国地方政府的社会性支出:效率及其决定因素[J].南方经济,2010(10).

[3] 李永友.我国财政支出结构演变及其效率[J].经济学(季刊),2009(10).

[4] 金戈,史晋川.多种类型公共支出与经济增长[J].经济研究,2010(7).

F239.41

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1005-5800(2013)09(c)-169-02