新农村建设背景下农村信用社改革问题研究

杨 敏，王桂英

（肇庆学院 经济与管理学院，广东 肇庆 526061）

我国农村信用社诞生于20世纪50年代，它在我国农村金融领域中一直处于基础性的地位，对推动农村经济发展，促进社会主义新农村建设作出了巨大贡献。而今，随着国有金融机构从农村退出，农村信用社已成为农村金融的主力军和重要的金融纽带，成为农民、农业和农村经济发展不可或缺的重要支持力量。农村信用社自创立以来，就一直在不停地发展、变革，50多年的发展历程中，其实力明显增强，金融支农力度不断加大，支农服务逐步改善，但其在产权和管理体制改革等方面仍存在着诸多问题。特别是党中央建设社会主义新农村一系列重要举措出台后，对农村信用社等金融机构提出了新的任务和更高的要求。因此，农村信用社的改革发展任重而道远。

一、新农村建设为农村信用社提供了良好的发展机遇

新农村建设是一项长期而又艰巨的历史任务，它不仅涉及一系列的制度改革和政策更新，而且将带来整个农村社会环境的改观。在新农村建设中，农村信用社作为广大农民群众自愿入股组成的金融组织，根在农村，系着农民，必然会赢得许多良好的发展机遇。

（一）稳固农业基础为信用社的发展提供新机遇

我国农业基础薄弱，人口众多所导致的耕地和水资源不足严重阻碍着农业的发展。因此，新农村建设的首要任务是发展农业生产力，增加对农业基础设施的投资，改善生产条件。这样对信贷的需求量会大幅度增加，也将给农村信用社的发展带来千载难逢的新机遇。

（二）缩小城乡差距为信用社的发展提供新机遇

党中央明确提出了逐步缩小城乡差距的奋斗目标。我国农村人口多，地域广，长期以来，由于国家缺乏对农村公共设施建设的投入，导致了农村公路、电力、通讯、农田水利设施等与农村经济的发展不相适应。所以，在新农村建设过程中，中央和地方财政将加大对农村公共基础设施领域的投资力度。而基础设施建设耗资巨大，仅靠政府的财政支持和社会资金投入难以为继，还需要大量的金融支持。农村信用社作为为“三农”服务的金融机构，提供资金支持责无旁贷。

（三）扩大内需为信用社的发展提供新机遇

新农村建设的最终目标在于使农民的生活富裕，而生活富裕之后的农民不仅将带动农村消费总量的扩大和消费结构的升级，而且其自身也会产生投资理财的现实需求。为农村消费提供信贷服务，为富裕农民提供投资理财新业务，创新理财产品，可以成为信用社的一个重要投资取向。

二、农村信用社改革的成效

党的十一届三中全会以来，伴随着农村经济体制的伟大变革，我国的农村信用社也开始了一次深刻的变革。几十年来，经过艰辛的探索和实践，农村信用社的改革取得了突破性的进展和阶段性的成果。主要体现在以下几个方面。

（一）历史包袱得以卸下，经营状况扭亏为盈

为了卸下长期积累下来的制约农村信用社发展的沉重历史包袱，确保改革试点工作的顺利推进，国务院发文提出了包括财政补贴、税收优惠和央行资金扶持等一系列扶持政策。通过各项扶持政策，国家共为农村信用社提供了超过2 500亿元的资金用于解决其历史难题，占全国农信社2002年末实际资不抵债数额的80%以上。截至2010年末，农村信用社消化历年亏损挂账额高达788亿元，降幅达到60%，全国已有1 713个县（市）的农信社全部消化了历年亏损挂账。从2004年开始，农村信用社开始扭亏为盈，2004年全国农村信用社实现利润104.62亿元（其中，先期试点8省市盈余69.4亿元），为近十年来全国农村信用社首次全面轧差盈余，并且在2004年实现统算盈利后，连续7年利润保持大幅增长，从而有效地控制了长期悬在农村信用社头上的系统性、区域性的支付风险。

（二）存贷款快速增长，不良贷款率明显下降

1.存贷款快速增长

国家于2003年6月份启动新一轮农村信用社改革试点工作以来，改革工作取得了重要的阶段性成果[1]。在农信社存款余额增加的同时，各项贷款余额也实现了快速增长。截至2010年底，全国农信社各项存款余额8.8万亿元，比2002年增加了6.2万亿元，增长3.4倍，年均增长42.5%；各项贷款余额5.9万亿元，比2002年增加了1.8万亿元，增长了3.2倍，年均增长 40%[2]。

2.不良贷款率明显下降

多年以来，农村信用社不良贷款基数大、占比高，前清后增趋势严重，这成为制约农村信用社改革发展的绊脚石。省级联社成立后，采取制定统一的规章制度，加强对各级农村信用社的管理，大大规范了农村信用社不良贷款的清收处置。同时，通过央行“花钱买机制”的形式，置换了农村信用社部分不良贷款，使不良贷款率明显下降。其中2010年农村信用社不良贷款率降幅最大，2010年末，全国农信社不良贷款余额3 183亿元[3]，比2002年末减少1 964亿元；不良贷款率5.6%，比2002年末的36.9%下降了21.3个百分点，不良贷款余额和比例实现了大幅“双下降”。

（三）资产规模不断壮大，支农能力有所提高

随着2003年试点工作的稳步推进，全国农村信用社的规模效益明显好转，资产增速平稳，规模不断壮大，支农服务功能增强[4]。截至2011年9月末，全国农村信用社的各项存贷款余额分别为9.7万亿元和6.6万亿元，占全国金融机构各项存贷款余额的比例分别为12.2%和12.4%，比2010年末分别提高了0.3和0.6个百分点。涉农贷款、农户贷款余额分别为4.5万亿元和2.4万亿元，比2010年末分别增加了6 252亿元和3 161亿元，增幅分别为16.1%和15.5%。涉农贷款占全国银行业金融机构的三分之一以上，发放的农户贷款占全国银行业金融机构的78%，承担了全国98.4%和67.7%的金融服务空白乡镇的机构覆盖和服务覆盖任务[5]。2011年，农村信用社已有近8万个网点遍布乡镇，服务8亿农民，成为农村地区机构网点分布最广、支农服务功能最强的银行业金融机构。

（四）产权改革稳步推进，管理体制初步形成

1.产权改革稳步推进

农村信用社工作开展以来，各省（区、市）按照国务院提出的“因地制宜，分类指导”原则[6]，充分结合本地实际积极稳妥地推进产权制度改革。国务院文件提出的股份制、股份合作制等新的产权模式及农村商业银行、农村合作银行和以县（市）为单位统一法人社等组织形式，均在农村信用社改革试点工作中被大胆尝试。通过多样化的产权制度改革，不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农村信用社都寻找到了符合自身情况的有效产权结构和组织模式。截至2010年末，以县（市）为单位统一法人社由2002年末的94家发展为1 976家；农村合作银行和农村商业银行由2002年末的3家发展为2010年末的300家，其中农村合作银行216家，农村商业银行84家[2]。

2.管理体制初步形成

根据国务院办公厅转发的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见》（其中明确了省级政府、省级联社、银监会、人民银行等在农村信用社的监督管理职责分工），银监会制定了《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理规定》等一系列规范文件，对省级联社的职责作了进一步明确，各省（区、市）人民政府也结合本地实际，对当地农村信用社的管理模式进行了细化安排。总体来看，“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制框架已经初步形成[7]。

三、新农村建设背景下农村信用社改革存在的问题

农村信用社改革成果来之不易，令人鼓舞。成绩必须予以肯定，但存在的问题也不容忽视。理性看待农村信用社改革发展中存在的问题，是深化农村信用社改革的关键。

（一）产权不明晰，管理体制不完善

1.所有者缺位，产权归属不明确

农村信用社是由广大农民、乡镇个体、私营企业入股组成的，但是农村信用社到底是谁的并未真正落实，出了问题究竟由谁来承担经营管理的责任并不明确。社员既不能对信用社产权进行保护，也不能对产权是否让渡，让渡给谁，如何让渡等问题进行决策。长期以来，在合作制的幌子遮掩下，农村信用社名义上归社员所有，但由于社员股金在农信社资本金中所占比重越来越小，且分散在众多社员之中，社员对农信社的所有权难以体现，少数农信社甚至已经没有社员股，产权关系日益模糊，出现产权不清、所有者缺位的现象。

2.管理主体错位，治理机构不健全

长期以来，我国的农村信用社多由国家金融机构管理。然而农村信用社点多面广，而且极为分散，国家金融机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在联社主任或联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员。体制上的管理者——农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制和治理机构难辞其咎。

3.内部控制意识薄弱

目前，多数农村信用社尚未建立具有独立性和权威性的内审机构，内部稽核、监察力量不足。有些农村信用社虽然设立了稽核部门，但内控制度并不健全。稽核部门对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部制约很少；对具体业务经办人员的违规行为处理较多，而对领导干部违规或管理决策失误责任追究极少。内部控制意识薄弱，很容易出现一些违规违法问题，从而增加了农村信用社的经营风险。

4.政策定位不清

按政策规定，农村信用社应服务“三农”，不以盈利为目的。但实际上，农信社改革和服务“三农”的目的并不完全一致，农信社想利用这轮资金扶持政策，把自身的“蛋糕”做大。很多农村信用社的职工认为农村信用社改革和为“三农”服务是两回事，为“三农”服务是财政、货币政策的事，是国家的事，不应该由农村信用社承担。

（二）总体服务水平不高，服务设施不完善

1.员工素质较低，服务意识淡薄

我国农村信用社员工素质参差不齐。首先，农村信用社规模小，员工学历层次基本为大专或本科，研究生以上学历人员较少，大多数工作人员都是非金融专业毕业的。其次，农村信用社建立较晚，还处于起步阶段，员工原有的知识储备和工作经验积累尚不充足，内部又缺乏对员工的业务培训，影响了员工业务素质的提高。最后，员工服务意识薄弱。金融行业本身就是服务性行业，现有的员工在行使职能时认为“服务即是管理”，不注重服务的义务和责任，在服务过程中表情冷漠、态度生硬、区别对待以及情绪化服务等现象时有发生。

2.金融服务品种单一，业务程序复杂

目前，农村地区农村信用社在业务经营方面，还是以传统的存贷款业务为主，以发放农户小额信贷方式来满足农民传统、简单的耕作。满足农户信贷资金需求的信贷品种较少，其他新型业务种类，如农副产品加工、科技含量较高的农产业、农田水利设施建设项目以及消费性贷款还处于起步阶段。此外，农村信用社的筹资渠道过窄，信贷投向调整迟缓，贷款手续较为复杂，贷款业务品种单一，担保抵押要求过于严格，不少农户由于难以取得符合要求的抵押物和质押物，而无法达到信用社的贷款条件。

3.机构分布不均衡，服务环境不完善

农村信用社机构分布不均衡，营业网点分散，又多处于县及县以下乡镇，受各方面因素的影响，农村信用社基层网点普遍存在服务环境不完善等问题，与其他银行存在明显差距。突出表现在：一是服务大厅狭小，功能不全、设施简陋。大部分乡镇营业厅连基本的客户等候区也因条件限制而未能配备座椅，而各乡镇的业务主要集中在赶集日，使客户常排队至门外，因等候时间过长，而且没有休息区，客户抱怨颇多。二是便民设施不齐全。必备的设施，如饮水机、老花镜、书写笔等未能配备齐全，有的网点甚至为避免顾客提意见而未设监督电话或意见箱、意见簿等。三是信息披露不完善。目前，农村信用社的营业厅普遍没有安全警示牌、业务品种项目牌、业务流程牌、服务收费标准牌以及员工形象牌、工号牌等，部分网点的电子利率牌也长期不更新，而成了摆设。

（三）资金筹备不足，风险居高不下

受农村村级经济股份制改革，土地政策趋紧及物价上涨刺激消费和民间借贷活动等多种因素影响，农村信用社储蓄存款增速下降，而且大量城市资金不能服务农村，甚至农村资金也流向城市，造成农村地区资金长期缺乏，农村信用社的资金来源严重不足。同时，由于资金充足率较低、贷款集中度较高、信贷管理不善等原因，农村信用社在经营过程中面临的经营风险、信贷风险、管理风险等风险居高不下。

四、新农村建设背景下深化农村信用社改革的对策

（一）深化产权改革，理顺管理体制

1.明晰产权关系，明确产权责任

农村信用社应坚持股份制为主导的改革方向，以组建农村商业银行为目标，积极改造信用社股权设置，完善股本结构，构造股权机构多样化、投资主体多元化的产权关系。农村信用社应该逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入户，为农民、农村经济发展服务的农村金融机构，设立法人集体股，确立农村信用社在资本所有权中的合法投资主体，股东享有权利并承担风险责任。

2.完善治理机构，落实管理责任

根据农村信用社章程的规定，按照权利、决策、经营和监督这四个层次，逐步建立和完善决策、执行、监督相互分离又彼此制约的法人治理模式。农村信用社应实行民主管理，减少各级政府以及联社的权利制约，逐步引进当地龙头企业和战略投资者作为股东，由其作为广大股东和社员代表参与农村信用社的日常经营管理，保证农村信用社守法合规经营，落实管理责任。

3.健全“三会”制度，保障社员权利

农村信用社应按照合作金融的要求实行“三会”制度，即成立社员代表大会、理事会和监事会。社员代表大会是信用社的最高权力机构，理事会、监事会是社员代表大会的派出机构，代表广大社员的利益，负责社员大会闭会期间农村信用社的经营和管理。为确保“三会”制度真正地贯彻执行，对“三会”形同虚设的农村信用社应按照原则要求进行规范化改造。健全“三会”制度，按照责权利相结合原则，保障社员权利，增强社员的归属感和荣誉感，调动和发挥社员的积极性。

4.加大监管力度，提供政策支持

农村信用社作为一个政策性金融机构，其改革与发展需要国家进一步完善政策扶持措施，加大监管力度，引导农村信用社改善农村金融服务。通过加强财政税收监管和货币政策的协调配合，建立支持农村信用社可持续发展的系统性、制度性扶持政策体系，进一步减轻税赋。对发放的“三农”贷款应免征营业税，对历年挂账亏损的农村信用社免交所得税，涉农比重较高的农村信用社可不受存贷比例的限制。

（二）及时更新服务观念，提高总体服务水平

1.提高人员素质，强化服务意识

提高人员素质，关键是要以人为本。应大力开展有针对性的教育培训，不断强化员工服务意识。一方面应对全体员工进行培训，通过实行集中式、正规化、全方位的强化训练，加强员工的业务技术和理论培训，提高业务水平和服务效率。另一方面应注重引进和任用高水平、高素质人才，将一些专业基础知识扎实、道德修养良好的社会人员吸收到农村信用社的员工队伍中来，不断适应新形势的发展需要。

2.创新金融产品，简化业务手续

为了满足新农村经济建设中多元化的金融需求，更好地为“三农”服务，农村信用社必须不断创新金融产品，拓宽服务领域。除了继续发展传统的存贷款业务外，还应积极开发适合农村实际、农民喜欢的金融服务品种，努力为“三农”提供全方位、多功能、高效率的金融服务。此外，现阶段农村信用社的贷款手续过于复杂，应简化贷款手续，提高贷款工作效率，才能为新农村经济建设提供尽可能充足的资金支持。

3.完善服务设施，营造优美环境

农村信用社的基层网点普遍存在服务设施不完善，服务环境简陋等问题。因此，只有完善网点基础设施，加快科技电子建设，营造优美环境，为客户享受相关金融服务提供高效、便利的设备条件和安全、舒适的工作环境，农村信用社才能更好地塑造自身形象，赢得社会信誉，从而巩固和占领新的农村经济领域，不断适应新农村经济建设的发展要求。

（三）采取灵活的方式筹措资金，增强抵抗风险的能力

农村信用社资金规模小、抗风险能力低是束缚其发展的主要原因，因此，为使农村信用社发展壮大，就必须采取灵活的方式筹措资金，增强其抵抗风险的能力。农村信用社可以通过国家财政、银行、招商引资、股份、民间借贷等途径来扩大资金规模。同时，注意加强资金管理，最大限度地降低贷款风险，加强各项资金的周转，提升抵抗风险的能力。

五、结语

农村信用社是我国农村金融的主力军，是服务“三农”的地方性金融机构，肩负着支持社会主义新农村建设的重任。在新农村建设背景下，农村信用社要与农村经济的发展相适应，巩固其在农村金融体系中的支柱地位，必须继续深化改革，积极探索其发展和服务模式，为农村经济发展作出应有的贡献。

[1]张丽青,姜成彪.我国农村信用社改革的成效、挑战及对策[J].国际金融,2011(7):75-80.

[2]苏存,李万超.农村信用社改革试点：成效、问题及对策建议[N].金融时报,2011-9-30(12).

[3]周治富,郭梅亮.中国农村信用社改革绩效评价——基于Yaron农村金融机构业绩评估指标的研究[J].经济问题探索,2011(10):59-65.

[4]郭静.我国农村信用社改革问题研究[J].华商,2008(18):61-62.

[5]财经频道新闻.农信社改革发展60年:用变革赢得历史机遇[EB/OL].（2011-11-23）[2013-02-18].http://finance.people.com.cn/GB/70846/16360169.html.

[6]赵天冉.农村信用社改革:成效与反思[J].经济研究参考,2009,(23):7-9.

[7]新浪财经.农村信用社改革发展取得明显成效[EB/OL].（2005-07-19）[2013-02-12].http://finance.sina.com.cn/bank/hydt/20050719/13211812756.shtml.