论中国参与北极事务的有利因素、存在障碍及应对策略

潘 敏

(同济大学极地与海洋国际问题研究中心，上海200092)

中国是个近北极国家，北极地区的生态和环境变化关乎全球环境的安危，更危及中国的气候、经济、能源等安全。作为安理会常任理事国之一，中国有义务有责任保障北极地区的生态环境不受破坏，维护北极地区的和平与稳定。所以，推行积极参与的北极政策势在必行。目前中国参与北极事务的现状可以说是喜忧参半，有利因素与存在的障碍并行。

(一)中国参与北极事务的有利因素

目前中国参与北极事务存在着相对有利的国际环境，如有法理依据，并得到北极北欧五国的支持。而北极国家存在着矛盾和分歧，中国可以利用他们之间的矛盾，谋求参与的途径。

首先，中国开展北极活动有法理依据。关于北极地区的治理早已不是白纸一张，1920年《斯瓦尔巴德条约》是当时国际社会“北极治理”的典范。现有安排中既包括《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》这样的全球性治理框架，还包括建立北极理事会和巴伦支欧洲北极理事会的区域协议，以及国际海事组织主持制定的航运守则等，中国可以利用其中一些条约和协议参与北极地区的事务。

中国是《斯瓦尔巴德条约》的成员国之一。1920年2月9日，英国、美国、丹麦、挪威等18个国家签订了《斯瓦尔巴德条约》。《斯瓦尔巴德条约》是迄今为止北极地区第一个、也是唯一的具有国际性的政府间非军事条约。条约规定挪威“具有充分和完全的主权”，北极斯瓦尔巴德群岛“永远不得为战争的目的所利用”。《斯约》模式确立了主权与治权分离的原则，保证了群岛的长期和平。中国与其他缔约国一样，其公民可以自由进入和逗留，只要不与挪威法律相抵触，就可以在这里从事生产、商业、科考等一切活动。1925年，当时的段祺瑞临时政府签署《斯瓦尔巴德条约》，中国因而成为该条约的成员国之一。这个条约为中国参与北极事务提供了一个有力的支撑。

北极问题实质上是海洋问题，海洋问题的基本法就是1982年的《联合国海洋法公约》，它制定了人类开发和使用海洋资源的一些基本原则。《公约》及其附属条约为解决北极大陆架划界、国际海底资源开发以及公海利用等方面提供基本的法规依据。北极国家在很多场合表达了依据《公约》来解决北极问题的立场。中国政府于1996年5月批准了《联合国海洋法公约》，按照公约规定:中国有权进入北极公海地区行使包括海洋科学研究在内的公海自由，而且这种自由不受北极国家大陆架扩张的影响。

国际海事组织是联合国负责海上安全、保安和防止船舶造成海洋污染的专门机构，其制定的海事法律包括航行安全、环境保护、船员管理等内容均可适用于北极。中国是国际海事组织的A类理事国，中国可以利用这个平台参与北冰洋水域的管理。此外，联合国粮农组织可能是未来北极区域性渔业秩序的主导者，中国在1995年签署《有关养护与管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》时特别声明，《联合国海洋法公约》第21(7)和第22(1)中涉及的检查国执法行动应事先获得船旗国授权。

其次，北极八国中有五个为北欧国家，即挪威、瑞典、芬兰、丹麦和冰岛。为了得到这些国家的支持，中国在外交上进行了一系列的努力。

挪威是北欧北极五国中与中国关系较为复杂的一个，双方关系可谓一波三折。2010年8月，挪威外交大臣约纳斯·加尔·斯特勒在北京访问期间表示支持中国获得北极理事会观察员身份。但是2010年10月，诺贝尔奖委员会决定将本年度的和平奖授予中国持不同政见者刘晓波，这一事件引起了中方的强烈不满，中挪关系随之降至冰点。一位不愿透露姓名的欧盟“高层外交人士”表示:“只要中国当局仍拒绝与挪威政府对话，挪威就很难同意中国成为北极理事会永久观察员国［1］。”

但是2011年1月24日在挪威北部召开的“北极前沿”会议上，挪威外交大臣斯特勒重申支持中国成为北极理事会观察员国。他指出中国和挪威处在政治交往的低潮，双方还没有安排具体的会晤日程，挪威方面比较关注中国对此番表态的反应［2］。颁奖事件之后，奥斯陆还多次向北京解释，诺委会是由挪威议会任命的，独立于政府之外。挪威政府这一系列主动示好的举措明显是向中国传递改善关系的讯号，只要中方把握住时机，两国关系会走出低谷，这对中方能否获得北极理事会永久观察员的资格较为重要。不管中挪关系如何曲折，2013年5月15日北极理事会第八次部长级会议上，挪威还是举手同意中国成为正式观察员①那时称永久观察员(perpetual observer)，目前已改称为正式观察员(formal observer)。。

另一个北欧国家瑞典对中国参与北极事务持比较明确的态度。根据中国外交部副部长宋涛2012年4月16日的表述，瑞典支持中国成为北极理事会的永久观察员［3］。瑞典国际发展合作部部长嘉妮拉·卡尔森(Gunilla Carlsson)2012年4月25日接受《21世纪经济报道》记者采访时证实了这一观点［4］。

丹麦因对格陵兰岛拥有主权而成为北极国家之一。丹麦对中国加入北极理事会也是持欢迎态度。据英国媒体报道，丹麦驻华大使裴德盛2011年10月28日表示中国对北极地区有着自然、合法的经济和科学利益，因此丹麦政府希望中国成为北极理事会的正式观察员。对此，加拿大的北极问题专家分析说丹麦人想借此提升自己在北极理事会的影响力，吸引中国投资帮助其开发位于北极的格陵兰岛［5］。

2012年4月，国务院总理温家宝对冰岛进行了友好访问，两国签署了北极合作框架协议。在这个协议中，中冰两国表示双方争取明年率先建成中欧之间第一个自由贸易区。中方愿同冰方认真落实达成的共识，在投资、清洁能源、科技、教育等领域扩大交流合作，在北极事务中加强协调配合，携手应对挑战，共享发展机遇，造福两国人民。两国总理在会面时均表示双方将密切北极事务磋商，开展极地海洋航运等合作。冰岛方面表示支持中国积极参与北极事务，参与北极地区的和平开发和利用，冰岛愿意同中国在现有基础上加强合作［6］。

中国同芬兰的关系随着双方经贸往来的扩大而得以进一步的提升。国务院总理温家宝在结束对冰岛的访问之后，邀请芬兰北极大使访问北京，并就委托芬兰方面为中方建造新的破冰船达成合作意向。中国将采购第二艘破冰船实现同时对北极和南极的科考，并通过向芬兰公司订货来加强与芬兰的关系，以此换取芬兰对中国申请成为北极理事会永久观察员资格的支持。

再次，俄罗斯态度的转变。

在北极问题上，俄罗斯也是最反对中国成为北极理事会永久观察员的国家之一。然而，俄罗斯副总理谢尔盖·伊万诺夫却于2011年7月表态，不反对中国进入北极。他说:“北极理事会成员国决定在2013年才审议关于增加观察员国的问题。主要的条件是尊重(北极理事会成员国的)领土权利和主权。因此，包括中国在内的任何一个国家同意这些条件，就可以获得观察员国的地位［7］。”

俄罗斯近年来在北极问题上可谓动作不断。2001年俄罗斯认为北冰洋海底绵延2000公里的罗蒙诺索夫海岭是西伯利亚大陆架的自然延伸，并以此为根据向联合国提出了对北极的领土要求，被联合国以证据不足予以驳回。2007年8月2日，俄罗斯国家杜马副主席奇林加罗夫率领科考队员乘深海潜水器从北极极点下潜至4000多米深的北冰洋洋底，并在洋底插上了一面钛合金制造的俄罗斯国旗。2011年，俄罗斯继续在罗蒙诺索夫和门捷列夫山脉附近对北极大陆架进行第二次考察以证明北冰洋水下的山脉归属俄罗斯大陆架，并决定于2012年再次向联合国递交一份关于延伸北极大陆架边界的申请。2011年7月1日，俄罗斯国防部长谢尔久科夫证实，俄拟向摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克等地派驻两个特种旅，以维护俄在北极地区的利益。

俄罗斯在北极的一系列举措激起了其他北极国家的强烈不满，纷纷采取相应的措施与之对抗，俄罗斯在北极因遭遇了以美国为首的西方国家的全面包围而倍感孤独。在北极地区，俄罗斯没有可以借助的力量，这在国家之间的利益争夺中是非常不利的，俄罗斯再强悍也敌不了其他国家的联合围攻。那么作为俄罗斯友好同盟的中国，显然是俄罗斯争夺北极地区的最佳选择，引进中国力量，无疑会使自己的压力骤减，有了回旋的余地。因此俄国开始改变在北极问题上对中国的态度。据俄塔社消息，在北京出席有关会议的俄罗斯极地工作者协会副会长、南北极考察中心主任亚历山大·奥尔洛夫表示，俄罗斯极地工作者建议与中国同行在极地研究方面开展合作。俄方建议中国专家在北极地区那些非常坚固、足以起降飞机的浮动冰块上建基地。奥尔洛夫说:“我们只提供基地，而中国的极地工作者可以进行他们所需的任何实验”。他还特别强调，这只是合作的第一步。据透露，中方对俄方的建议“很感兴趣”［8］。

俄罗斯联合中国以摆脱其在北极的被动局面，客观上有利于打破中俄在北极问题上的僵局。在2013年5月北极理事会基律纳会议上，俄罗斯政府一改反对中国参与北极事务的态度，投了赞同票，接纳中国成为正式观察员。

最后，北极国家之间的矛盾与分歧，客观上有利于中国参与北极事务。虽然北极国家在对待非北极国家时表现出了罕见的“同仇敌忾”，但是这并不能掩盖他们彼此之间的矛盾与分歧。如何善于利用他们之间的矛盾以达到为我所用的目的，这是扫清中国参与北极障碍的有效方法之一。

北极理事会要求各成员国和平协商，解决各自主权争议问题，但其中一些成员国间仍存在尖锐的主权纠纷和矛盾，主要为俄罗斯、美国、加拿大、挪威和丹麦5国。其中比较突出的有俄罗斯和加拿大、挪威等国间的罗蒙诺索夫海岭问题，加拿大和丹麦间的汉斯岛主权问题，以及加拿大和美国间的西北航道主权问题。

俄罗斯认为，罗蒙诺索夫海岭是俄罗斯西伯利亚北部地区大陆的自然延伸，应当属于俄罗斯的大陆架。而罗蒙诺索夫海岭从新西伯利亚群岛穿过北极点附近一直延伸到格陵兰岛北岸，如果这一主张成立，则意味着俄罗斯领土将增加120万平方公里，还将与丹麦的格陵兰岛、加拿大或许还有美国的水下管辖区交界，对此加拿大、丹麦公开表示异议。

汉斯岛是加拿大和丹麦两国位于北纬80度加拿大埃斯米尔岛与丹麦领地格陵兰间内尔斯海峡上一个长3公里、宽仅1公里的小岛，此岛虽小却位于海峡中央，岛屿归属哪方，哪方就会凭空多出200海里专属经济区。因此两个北约盟国为此差点刀兵相见，并多次爆发所谓“酒瓶战争”(各自派军人登岛，并埋下一瓶本国产烈酒作为给对方的“礼物”以声明主权)［9］。

西北通道又称西北走廊，指自北大西洋经加拿大北部努纳武特、西北、育空三个地区的北极列岛进入北冰洋，再由白令海峡进入太平洋的航道，它是连接大西洋和太平洋的捷径，战略位置十分重要。如果船队经由这条通道往来北大西洋和远东地区，就能将原本漫长的航线缩短6000公里至8000公里。这条通道大部分穿越加拿大控制的北极列岛和北冰洋海域，加拿大一向认为主权属自己，美国虽对此有异议，但以往由于冰层未化，通道不通，争之无益，故表态不多。近年来随着北冰洋海冰以每年10多万平方公里的速度消退，西北通道的价值逐渐体现，美国公开提出“北冰洋航道公海论”，引发加美关系一度紧张［9］。

北极国家之间的矛盾与分歧为中国在北极发挥应有的作用预留了空间。在解决彼此之间分歧过程中，他们为增加胜利筹码，不约而同地把目光注意到中国身上。除前文所说俄罗斯、丹麦之外，美国和加拿大也有拉拢中国以对抗其竞争对手的意愿。

2010年4月10日，由多家基金会支持的“美国北极治理项目”组出台了一份研究报告，《大变革时代的北极治理:重要问题、治理原则与未来进程》更进一步建议，“应该对重要的非北极力量如中国……在北极理事会中的永久观察员地位予以认可”［10］。美国著名的极地研究学者，Oran R.Young在《海洋与海岸法国际学刊》上发表的《北极大势:急剧变化时代的治理》一文中认为在“全球环境变化对北极带来的挑战的大框架下，对北极事务的有效治理必须吸纳包括中国在内的北极圈外围国家或国家集团的参与，并且北极八国将不得不承认这些国家在北极作为重要利益相关方的合法权益［11］。”美国政府对中国参与北极事务也多次口头表达不排斥，欢迎中国参与北极事务。双方认为中美在维护现行海洋制度方面有更多的共同点。通过多层面的对话，中美两国在宏观层面上取得共识的基础上，进一步推动微观层面极地问题的合作。目前在微观合作层面，中美之间在一些领域中已有所进展，尤其在全球气候变化、环境保护等领域。鉴于中国在北极地区同美国没有实质性冲突，美国国内有人主张借助中国力量抗衡其他两个北极大国俄罗斯和加拿大的北极影响。

作为北极地区大国的加拿大，虽然是北极理事会创始国，却与俄罗斯、美国、丹麦等国一直存在着海疆纠纷，如今面对俄罗斯咄咄逼人的北极攻势和盟友美国盛气凌人的海洋政策，加拿大努力寻找一种以合作为主、以斗争为辅的北极政策。为了扭转在北极争夺中的不利局面，加拿大邀请中国加入北极理事会，力图促进北极地区集体行动。加拿大表示，鉴于当前和未来中加两国在北极的利益，加拿大应采取积极行动让中国成为北极群体中的一个新的、负责任的成员，而不是坐等中国以后闯入而引发冲突。正如当年加拿大率先承认新中国一样，如今加拿大也是第一个向中国敞开北极大门的国家。当然，商业关系是焦点。中国驻加拿大大使章均赛在加拿大总理哈珀访问中国前夕表示，中国希望、也应该成为北极理事会观察员国［12］。2013年加拿大担任北极理事会轮值主席国，同意了中国的请求，从而为中国进一步参与北极事务创造了有利的条件。

(二)中国参与北极事务存在的障碍

北极的海域划分、科研价值、环境生态变化、自然资源开发、未来航道的使用、潜在的地缘战略价值等都关系到中国的未来，但中国最关注的还是北极气候变化及其科考价值，在北极的活动也主要集中于科研。尽管如此还是引发一些北极国家的抵制和无端猜疑。事实上北极八国的关门主义政策也决定了中国参与北极事务的艰辛，可以说有利因素与障碍并存。

首先，中国遭到了北极八国“门罗主义”的阻挠。2011年，中国商人黄怒波计划在冰岛购地建设旅游设施，结果遭到拒绝。有分析认为，黄怒波购地遭拒反映了北极国家对区域外国家染指北极的高度戒备，这种戒备以及北极国家奉行的门罗主义，正是中国参与北极面临的最大障碍［13］。

目前，世界上还没有专门关于北极的国际条约。相关国际法的缺失，导致北极国家有机会采取各种手段跑马圈地，试图控制更多的北极领土和海域，以便将来开发那里的资源。北极八国试图利用它们所处的地理优势，既不愿制定新的国际条约来约束自己在北极的行动，也不希望区域外国家染指北极。尽管这些国家围绕领土、外大陆架存在争端，面对试图染指北极的区域外国家它们却联手一致对外，企图将北极变成它们独享的“领地”。

2008年5月，北极沿岸五国——加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国召开会议并发布共同宣言，强调没有必要制定新的国际法来治理北冰洋。2011年5月12日北极理事会努克会议发布《北极高官报告》，决定强化北极理事会的地位和作用，认为北极理事会不仅要提出建议，还应制定具有法律约束力的文件，并决定在挪威成立北极理事会总部和秘书处，这些国家试图将北极理事会变成主管北极事务的“政府”［13］;八国还确定了灾害发生时各自责任区。有分析认为，北极八国今后有可能按照责任区来分割整个北极。2013年1月22日，北极理事会常设秘书处成立，这结束了北极理事会由轮值主席国设立临时秘书处的局面，标志着北极理事会这一重要的北极事务对话机构从此有了常设机构，北极治理向机制化、正规化迈进。

这次会议最引人注目的是对北极理事会接纳观察员的条件、观察员义务和权限做了相当苛刻的规定。一个国家要想成为观察员，就必须承认北极沿岸国家在北极的主权、主权权利和管辖权(以下简称“三个必须承认”)，这大大提高了北极理事会的准入门槛。因此，“三个必须承认”是北极国家设计的约束非北极国家的紧箍咒。这次会议出台的文件标志着北极版门罗主义的出笼，北极国家等于向全世界宣布:只有北极国家才有权享有北极。

正因为对区域外国家染指北极事务的担心，不少北极国家对中国介入北极事务保持警惕，努克会议被广泛认为是“阻止中国插手北极”的举动［13］。即便是中国在该地区正常的投资和商贸活动都会引起它们的猜疑，这正是西方和北极国家媒体纷纷炒作黄怒波冰岛购地事件的原因。所以说北极国家的门罗主义成为中国参与北极事务的极大障碍。

其次，中国应该慎重对待俄罗斯对华政策的两面性。作为北极大国的俄罗斯，其对华政策尤其是在北极方面体现出两面性。一方面其希望拉拢中国以摆脱其在北极的孤立局面，如前文所述。但另一方面其对中国在北极的意图充满高度戒备，俄罗斯对华政策呈现出两面性的特征。因此俄罗斯对中国参与北极事务的态度也具有一定的不可预测性。

一方面，中国经济的发展引起了俄罗斯政界和学界的莫名担忧。同时西方的衰落，让中国和俄罗斯显现出在多极世界发展趋势中的作用。俄罗斯开始调整外交方向，现在中俄“同盟关系”不时呈现疏远之像，相反，美俄却在靠近，冷战结束之后的多极格局正在形成。另一方面，中国的武器系统逐渐独立于俄罗斯之外，这客观上增强了俄罗斯的忧虑。中国最近十年的时间，基本上吸收了几乎所有俄罗斯先进武器的关键技术和俄罗斯武器专家的智慧。研发的武器，正在逐渐地脱离俄罗斯的族谱，成为一只单独的，独立于美国和俄罗斯之外的又一个武器系统［14］。加上中国和以色列、乌克兰的接近，更让俄罗斯感受到了中国在武器方面，即将抛弃俄罗斯。

鉴于此，俄罗斯开始对涉及中国利益的问题大做文章。俄罗斯支持印度，是印度的最大的武器供应商;俄罗斯支持越南，是越南先进性进攻武器的最大提供者。这些活动既让俄罗斯获得可观的经济利益，又迫使中国分散精力于南方，等于减轻了自身的压力。在2011年5月的努克会议上，俄罗斯成为阻挠中国进入北极的急先锋。可到2011年7月，俄罗斯副总理谢尔盖·伊万诺夫却声明俄罗斯不反对中国以观察员国的身份加入北极理事会［15］。因此，俄国对华政策的两面性使中国在中国参与北极事务上对其不要寄予太高的期望。

再次，对于美国对华的遏制战略，中国更应该提高警惕。任何国家的区域战略往往都服从于其全球战略。当前背景下，美国在其他地区收缩势力，集中精力于中国周边，构筑阻挠中国发展的环形包围圈，美国将遏制中国发展列为头等要务，任何使中国获利、有利于中国发展的举措，都在美国的反对之列。美国政府希望借助中国势力抗衡俄加的同时，也对中国因此获利深感不安，担心因此而使中国坐大。所以美国对中国参与北极事务是“有限度”的欢迎，坚持中国在北极事务的参与以及与中国在北极地区的合作必须服务于美国的整体战略利益［16］。美国对中国的北极介入持不支持态度。有些西方学者认为，中国利用美国与加拿大、俄罗斯在北极的问题，特别是北极航道的问题上的分歧谋求加强北极存在，而美国则予以“默认”，似乎是“纵容”中国在北极的活动。事实是，美国一方面对中国的北极活动不置可否，但同时却悄悄构筑阻挠中国进入北极的壁垒。

为了在北极问题上遏制中国，一方面，美国积极支持另一非北极大国印度参与北极的诉求，并加强了与冰岛、挪威和丹麦等北欧国家的合作，堵截中国的北极“入口”。在2011年5月的努克会议前夕，美国负责海洋与渔业事务的助理国务卿David Balton宣称，印度在北极地区有重要利益，可望成为北极理事会的观察员国［17］。努克会议之后不久，美国与冰岛两国外长在华盛顿签署了北极合作协议［18］。美国加强与冰岛的协调，不免让人联想到这根源于西方媒体对中国与冰岛北极关系的热炒——中国驻扎雷克雅未克使馆被列为最大使馆，中国商人黄怒波的一件普通购地商业合同被渲染上了浓厚的政治色彩。在此背景下美国和冰岛的北极合作不能排除含有排斥中国的色彩。2011年10月20日，美国总统奥巴马在白宫会见挪威首相斯图尔腾，北极合作是双方会谈的重要议题。11月10日挪威和美国签署了一项有关两国在北极地区石油和天然气资源可持续开发上进行合作的协议［19］。同时加强同丹麦和格陵兰的协调，也是美国北极外交中的重要内容。

另一方面，美国加强了与俄罗斯的能源合作。2010年8月30日，俄罗斯最大的石油公司--由政府控制的俄罗斯国家石油公司与美国能源巨头艾克森美孚公司签署了一项具有战略意义的合作协议，俄罗斯总理普京出席了该协议的签字仪式。两家公司将共同勘探开发北极油气资源。这项合作协议的价值高达32亿美元，用于北极喀拉海和黑海的勘探。它们还计划向圣彼得堡的一个研究中心投资4.5亿美元。预计埃克森美孚和俄罗斯石油公司的协议将在10年内实现价值2000亿至3000亿美元的直接投资。这项能源合作协议是美俄北极接近的重要标志，对于北极地缘政治影响深刻［20］。

北极石油合作，打开了美俄合作新篇章。同美俄能源合作的顺利程度和合作规模相比，中俄能源合作则显得路途坎坷。自90年代以来，中俄石油天然气谈判屡屡搁浅。俄罗斯利用能源问题，已经不止一次的对中国举起了大棒。美俄加强能源合作的同时，双方也加强了军事协调，开始联合军演，两国飞机可以相互进入对方领空并着陆。

美国学者Andrew Erickson和Gabe Collins在The Wall Street Journal撰文指出，经济杠杆将成为中国进军北极的利器［21］。美国精英们呼吁政府应该重视北极投资，以抗衡中国。

当前和今后一段时期的中美北极问题上的合作大都限于环保、科考等“低政治”领域，美国不会允许中国实质性地参与北极治理。即使中国成为北极理事会正式观察员，美国可能也不会作出更多的妥协和让步。

(三)中国的应对策略：与北极原住民合作

由于种种因素，中国对北极事务的参与度还很低，在众多北极国际机构中也只参加了国际北极科学委员会、北极理事会等少数几个。对北极问题的研究也才起步，在北极论坛和相关国际会议上很少能看到中国人的身影。从以上分析中可以看出，中国参与北极事务的前景可谓喜忧参半。中国在把握有利因素的同时，要对困难有着清醒的认识，不可盲目乐观。

在北极棋盘上，越来越多的国家希望占据一席之地。除了北极国家外，一些非北极国家如日本、韩国纷纷新建了极地考察破冰船，印度紧随中国在北极建立了考察站，2013年3月日本新设了北极大使，以提高在北极的“存在感”;此外，2013年5月15日，印度、日本、韩国、新加波等国和中国一道成为北极理事会的正式观察员，期望更广泛深入地参与国际北极事务。

随着各国围绕北极的争夺趋于白热化，环北极国家也提高了政治要价，表面上，“北极国家”均声称欢迎国际合作，但事实上，它们都想把其他国家拒之门外，2011年5月的努克会议通过的永久观察员准入新标准就是一例。如果国际社会承认北极沿岸国家在北极地区的要求，北冰洋的国际海底将缩小为现在的九分之一左右，即从288万平方公里缩小到34万平方公里，这将严重侵犯了全球包括中国在内的公共资源［22］。

目前中国成为北极理事会正式观察员。诚然，北极理事会目前正处在由原先的政府间高级论坛向正式的国际组织转变的过程中，各种规章制度都在紧锣密鼓的建设中，北极理事会的职能亦在日益强化的情况下，这时加入其中，共同参与理事会的组织建设，对中国以后参与北极地区的活动更加有利。但是必须注意的是，北极理事会正式观察员的权利相当有限，也就是“观察”会议，“预先”了解会议信息，坐在北极理事会会议后排旁听会议内容，接收文件。经得主席同意，可以发言，或提交书面材料，或者就讨论的问题提交文件和主张观点。实际上在北极理事会中，观察员获准交流的机会并不多。因此，中国不要对正式观察员的身份寄予过高的厚望。

既然如此，中国就应该多管齐下参与北极事务。正如前文所述，北极并非全球治理的空白地带，迄今为止，已经有许多国际公约、国际法和国际组织的功能和范围覆盖北极地区，北极的很多事务有规可循，有法可依，这为中国等非北极国家参与北极事务提供了充分机会。北极理事会并非是中国参与北极事务的唯一途径，大多数国家被排除在北极理事会外，反而会降低其作用，使之难以成为磋商北极事务的主要机构［22］。因此，即使中国没有成为北极理事会正式观察员，仍可在北极事务中发挥应有的作用。

目前中国可以采取“静观其变”的策略，因为过于积极的姿态反而会引起其他国家的警觉，这是由中国快速增长的经济以及作为新兴全球大国的地位给其他国家造成的无形压力导致的。事实上在北极事务中，中国更适合走“曲线路径”［22］。中国可以通过国际海事组织等发挥作用，参与国际制度、规则的制定，从而引导北极问题向合理公正的方向发展。同时，中国需要开展双边外交，中国应拒绝“一对多”外交方式，即中国一个国家面对整个北极理事会和所有的北极国家，而是坚定采取“一对一”的外交谈判方式，逐一与每个北极国家打交道，或许北极目前这种“碎片化”的治理模式最有利于中国参与其中。此外，北极地区的一些原住民，在北极事务中其实具有很大的发言权，中国应加强与这些地区的合作。此外，中国也可以借鉴一些其他国家参与开发北极的经验，如韩国就已经得到了北极国家不少造船的订单，还通过收购加拿大能源公司北极地区油气田的股份，为开发北极圈准备了跳板。因此，中国在参与北极事务上不应操之过急，先从基础性工作做起，加强与北极各国的经济交往以及北极环境保护、科考等方面的合作，通过这种方式逐渐加大对北极各国的影响力，待时机成熟之际，一切便水到渠成。

具体而言，我们可以与北极地区的原住民合作。这里以北极原住民人数最多、占地最广的因纽特民族为例。因纽特民族有着高度的自治权力。1999年4月，加拿大因纽特民族经过30年的不懈努力，正式成立了努纳武特自治政府。自治以后，因纽特民族集体获得352240平方公里(占努纳武特地区总面积的18%)土地的绝对所有权，此外还拥有其中36257平方公里土地的采矿权［23］。也就是说，因纽特民族对本民族在这块土地上的活动拥有完全的自主权;2009年6月，格陵兰岛上的因纽特人取得了“准独立”:因纽特语取代丹麦语成为官方语言，自治政府掌握了天然气资源管理权、警政及司法权，并拥有部分的外交事务权，只有国防事务完全由丹麦政府主导［24］。

在努纳武特，承载着数万因纽特人改变民族闭塞落后面貌、繁荣民族文化教育事业、发展民族社会经济任务的重担，自治政府具有强烈的区域发展愿望。然而，由于众多历史遗留问题，长期遭受掠夺压迫不平等待遇，几乎没有现代经济基础，并且自然生产条件恶劣，努纳武特社会发展的内在活力十分薄弱，主要依靠加拿大南部的经济注入为命脉，以原生矿产资源开采为支柱。但是加拿大联邦的投资毕竟是有限度的，所以，自身经济发展活力的不足注定了努纳武特的社会发展政策在选择面上十分狭窄。目前他们正加快基础设施建设，积极吸纳经贸合作，招商引资，推动矿产资源开发;同时确保生态环境稳定，保障和促进原住民生存和发展的权利，有望成为北极地区开发利用的典范①这一节部分内容已在《国际观察》上发表:潘敏.近年来的加拿大北极政策--兼论中国在努纳武特地区合作的可能性［J］.国际观察:2011(4):24-30.。

在经济上，努纳武特主要采取租赁商业不动产-综合政策(Leasing of Commercial Real Property-Consolidated Polic)［25］。该政策声明，努纳武特地区政府提供办公空间，并提供其他设施的支持以保证政府的方案和服务到位。所以只要满足能源效率指标，遵从环境标准的企业都可以参与竞标，租赁努纳武特地区的不动产进行商业开发活动。努纳武特政府这种开放性的招商政策就为中国参与到北极地区的开发活动中去提供了可能。2010年夏，中国所有的吉恩加拿大矿业有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注资1.124亿美元开发位于Kangiqsujuaq以西90公里、Xstrata南部的拉格兰(Raglan)镍矿［26］。这是努纳武特地区的第二大镍矿。目前已经在开展的工程有燃料储存罐的预制，365个工人进行的道路工程、预住宿建设、混凝土基础和工程研究。整个项目将在2012年正式建成投产，预计将为因纽特人创造大量的就业机会。虽然加拿大联邦在努纳武特的投资项目才是这片土地经济活动的主体，国外项目目前还很少，但是随着努纳武特经济政策的开放性不断扩大，中国参与该区域开发的阻力将逐步减少。在努纳武特不断建成项目将为其区域发展做出巨大贡献，也为中国积极参与北极发展提供了基础，增强在北极事务中的发言权。

虽然努纳武特的经济在大量外部资金注入后，特别是全球旺盛的矿物原材料和能源需求刺激下，获得了初步的发展，许多矿产开发项目投入生产，但也存在许多掣肘因素。除了基础设施薄弱外，劳动力素质偏低也是一个不可忽视的重要原因。由于长期的殖民政策，生活在努纳武特地区的因纽特人文化断层严重［27］，而新式的西方文明又未能及时融入因纽特传统文化中去，导致因纽特劳动力素质普遍跟不上经济发展的需求。所以发展文化教育事业，提高本地人口的素质与技能一直是努纳武特文化部门和教育部门的重中之重。尽管社小学、社中学等原住民学校的兴办取得了一定的成果，但是针对劳动人口的技能培训政策却面对了巨大的困境，主要原因就是积极性的匮乏①主要是由于努纳武特食利性经济给人口带来了众多福利保障，助长了惰性，参考:Frances Widdowson.The Political Economy of Nunavut:Internal Colony or Rentier Territory? ［OL］.http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdowson.pdf，2010-09-04.。最新的一次针对矿业从业人员的培训计划就因为报名人数太少而被迫取消［28］。劳动力素质偏低，不能胜任工作，是许多在努纳武特从事经济活动的企业亟待解决的问题。但是中国却恰恰具有举世瞩目的庞大的高素质劳动力优势，能够较为容易的克服难关。虽然不能否认的是，由于严酷的生存条件，企业雇佣劳工去努纳武特工作的成本远较其他地区为高，但出于战略投资的角度考虑，这也未尝不是一种高瞻远瞩、未雨绸缪的尝试。

中国加入WTO后，中加之间的经贸合作日益蓬勃，以此带动的科研、教育等众多领域的合作也日趋深入。2009年12月，加拿大总理哈珀率团访华，双方就气候变化、矿产资源、文化、农业教育等领域双边合作签署了文件。虽经曲折，中加两国双边关系终进入新的转折，向合作互利迈进。2011年哈珀总理再次访华，来自中加两国的20余家公司签署了23项商业合同协议，涉及金额将近30亿加元。这些协议覆盖行业包括航空、金融、轨道交通、矿产、电信、建筑规划、农畜、环保、教育等，而且中加在矿产与能源领域存在合作潜力。

中国若要推行积极的北极政策，参与北极事务，增加对北极的发言权与事实存在，通过与努纳武特政府的合作不失为一块有效的跳板。努纳武特幅员辽阔，资源丰富，具有广阔的开发前景。并且出于其原住民自身强烈的发展意愿，自治政府开放的政策环境，可以作为中国参与北极事务的最佳跳板。通过经济开发活动扩大在努纳武特地区的影响力，由点及面，中国可以逐步更加有底气地全面参与到整个北极事务中去，为中国在未来的发展争取生存空间。结合加拿大联邦和努纳武特自治政府的各项政策，中国在参与努纳武特以及整个北极事务时，需要发挥优势，规避纠纷。

首先，针对加拿大的北极主权主张，强调搁置争议，共同开发，充分发挥联合国作用，不失为一项可行的策略。当然，现阶段，我们首先要做到的是进一步加强对北极地区政治与法律等问题的研究，在尊重国际法的基础上为国家利益争取主动地位。目前国内许多国际法专家就认为，国际海底区域是属于全人类的共同财产，应由国际海底管理局代表全人类进行管理，为整个国际社会所共有［29］。北极地区国际海底区域开发的利益由世界各国共享，我国对此也应明确本国的权利主张。

其次，针对加拿大的北极生态环境保护政策，我国首要工作就是加大研究投入，加强国际交流合作。目前我国的IPY项目计划也正是以科学研究考察为主［30］。国际极地年期间，中国科学家将牵头在北极太平洋和大西洋扇区等关键海域，连续两个夏季航次开展多国联合考察，并参加其它国家的航次考察，系统观测海洋、海冰和大气变化，充实我国北极研究的数据来源;探寻北极海洋、海冰和大气主要变异现象和规律，研究这些变异过程与全球和区域气候变化的因果关系;研究北极海洋和海冰快速变化对我国及全球气候系统的影响。

再次，针对努纳武特的社会经济政策，中国应积极参与，扩大在当地的投资和影响力。这项政策不仅关乎我国未来的能源和矿物原料来源安全，而且也能增强我国在北极事务上的发言权。鉴于努纳武特的经济基础薄弱，中国在参与努纳武特开发时，除了投资矿产资源，特别是油气资源开发外，可以注重发挥我国的基建工程优势，着力进行基础设施建设项目，既造福当地，也为进一步投资开发铺平道路，可谓一举多得。

通过与努纳武特地区的北极原住民合作不失为一条有效的途径，那么阿拉斯加和格陵兰地区的因纽特人、北欧的萨米人以及俄罗斯北极地区的众多原住民，是不是也是积极的合作伙伴?这是学术界需要进一步研究的课题。

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