郑州市循环经济发展的公共政策研究

陈新芳，张慧颖

（中共郑州市委党校经济学教研部，河南郑州450042；2.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

郑州市作为中原经济区的龙头城市，在中原崛起中发挥着十分重要的作用。郑州经济的可持续发展关系到中原崛起战略的顺利实施。在郑州经济社会的快速发展过程中，经济社会发展与资源和环境的矛盾越来越突出。转变经济发展方式，发展循环经济，对郑州市建设资源节约型、环境友好型社会，实现郑州经济社会的可持续发展，具有重要的战略意义。

一、郑州市循环经济发展存在的主要问题

1.宣传力度不够，公众参与意识不强。郑州市仅有少数企业开展了清洁生产试点（但尚未提升到循环经济的层面），循环经济型工业园区几乎没有，通过环境管理体系认证的企业和获得环境标志的产品较少。郑州循环经济宣传培训薄弱，公众对发展循环经济缺乏积极参与意识，甚至采取消极态度。对循环经济的认知和接受程度与发达国家和地区相比还有相当大差距。

2.资源综合利用水平不高。一是资源的消费结构不合理。郑州市一次性能源消费中，原煤消费比重高于全国15个百分点，造成了能源浪费和环境污染。二是城市资源综合利用和物质循环利用系统还不完备。郑州市工业废水排放量、工业废气排放量以及二氧化硫、烟尘和工业粉尘的排放量有待大幅降低。

3.循环经济的法规体系尚不健全。郑州市现有的环境法规大部分针对末端控制并以指令性控制为主，尚未形成能够体现经济、环境、社会三位一体协调发展要求的循环经济法规体系，尚未出台生态工业规划和配套政策。有关循环经济所遵循的“减量化、再利用、资源化”等原则在一些污染防治条例中虽有所体现，但不全面。现有的环境管理制度和政策还未能与发展循环经济和生态工业结合起来。

二、郑州市循环经济发展的基本框架

根据循环经济的基本理念，借鉴国内外发展循环经济的实践经验，结合郑州市经济发展状况，郑州市发展循环经济的重点应从三个骨架性的层面来进行构建，然后在此基础上形成比较系统的体系建设。这三个层面包括：

1.企业层面（小循环）。在企业内通过推行清洁生产，减少生产和服务中物料和能源使用量，实现废弃物排放的最小化。按照循环经济原则，积极开展清洁生产，积极开发清洁生产工艺、废料回收生产技术和推行污染排放的生产全过程控制，全面建立节能、节水、降耗的现代化新型工艺，以达到少排放甚至零排放的环境保护目标。

2.区域层面（中循环）。按照产业生态学原理，通过区域间的物质、能量和信息集成，形成区域间的产业代谢和共生关系。整个郑州市可以作为一个大产业园区，通过各个组团之间的交通、信息网络衔接、环境保护协调、地区资源共享和功能互补等，形成产业代谢和能源共生关系，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，从而使经济发展和环境保护走向良性循环的轨道。

3.社会层面（大循环）。通过废弃物的再生利用，实现消费过程中和消费过程后物质与能量的循环。大循环有两个方面的交互内容：政府的宏观政策指引和民众的微观生活行为。政府必须制定和完善适应生态城市的法律法规体系，使城市生态发展法律化、制度化；政府必须加强宣传教育，普及环境保护和资源节约意识，倡导生态价值观和绿色消费观，使公众特别是各级领导干部首先树立牢固的可持续发展思想，在决策和消费时符合环境保护的要求；政府要通过实行城市环境信息公开制度，通过新闻媒体将环境质量信息公之于众，不断提高公众环境意识。

三、健全公共政策，推动郑州市循环经济发展

1.以循环经济思维实现三个转变。第一，从资源型经济模式转变为生态经济模式。从以资源高消耗、高污染、高排放为特征的资源经济发展模式转变为生态模式，就必须选择减少物质资源消耗的方式，选择以无形的、边际效益递增的知识资源替代有形的、边际效益递减的物质资源。实现这一模式的转变需要从三个层面努力：一是在企业发展层面，加强以信息化和生态化为导向的技术创新，实现微观生产上的增产减耗和增效减污；二是在产业结构层面，培植信息化和生态化的新兴产业以及促进传统产业和绿化式发展；三是在产业布局层面，按照信息化和生态化的要求，通过合理布局，使产业内部和产业之间物料、能源、信息的联系以实现整体上的生态经济效益。第二，从非生态效益型经济模式转变为生态效益型经济模式。传统的经济模式，由于从环境获取的资源大大超过其再生再殖和补给限度，造成了生态环境退化、资源浪费、局部地区环境恶化、污染严重，这是一种非生态效益型经济。因此，必须变传统的高投入、高消耗、高污染、低收益的发展模式为生态效益型经济发展模式。第三，从非环境优化型经济模式转变为环境优化型经济模式。以资源高消耗、高污染、高排放为特征的传统工业经济导致了严重的生态环境问题。而以开发知识资源为特征来促进经济增长的知识经济，要求以无形的、边际效益递增的知识资源替代有形的、边际效益递减的物质资源，是一种优化型经济发展新模式。要解决严重的生态环境问题，就必须从非环境优化型经济模式转变为环境优化型经济模式。

2.以循环经济思路选择三种模式。第一，减轻环境负荷的生态工业模式。所谓生态工业模式，是指合理、充分、节约地利用资源，工业产品在生产和消费过程中，是对生态环境和人体健康的损害最小以及废弃物多层次综合再生利用的工业发展模式。为了进一步发展生态工业模式，必须变革传统工业发展模式，使工业朝着生态化的方向发展，从“绿色食品”到“绿色用品”，从“绿色产品”到“绿色市场”方向发展。第二，减轻环境负荷的制造业模式。制造业是环境污染的大户，构建减轻环境负荷的制造业模式至关重要。绿色制造是一种综合考虑产品制造特性和环境特性的先进制造模式，它要求在满足产品功能、质量和成本要求的前提下，系统考虑产品开发制造及其活动对环境的影响，从而使得产品在整个生命周期中对环境的负面影响最小，资源利用率最高。绿色制造是由环境的末端治理转变为源头治理，是解决制造业环境污染问题的根本方法和途径，也是21世纪制造业的必由之路。第三，减轻环境负荷的生态工业系统。所谓生态工业系统是指在一个封闭的循环系统中，企业之间的相互交流纽带是“工业生态链”，即一个企业的产品或废物是另一个企业的原材料或能源。随着诸多生态链的交织，构成了高级的生态工业网络系统，它是生态工业系统的基本形态。这一系统将资源的浪费降至最小，通过这一基本形态可以促进“循环型经济”的发展。

3.以循环经济思想实现环境资源管理的三变。

第一，变传统资源观为现代资源观。现代资源观强调以保持自然生态财富的非减性和非缺性为前提，以不与子孙后代抢用日渐稀缺的自然资源为准则，尽可能地利用智力资源来替代自然资源，以实现现代资源高效率的综合配置和利用。一是资源总量规模与人类需求的动态平衡。这就要求人类必须做到理性面对需求并自觉节制不合理的消费，注重代际之间对自然资源的公平性享用权利。二是解决资源利用不当和废弃物排放过量的问题。只有以生态持续发展为前提，经济持续发展为核心，社会持续发展为目的，三者相互依存，相互促进，才能实现真正的可持续发展。三是废弃物的深度循环再生化。要通过科技手段化废为宝，减少对不可再生资源的一次性使用，形成一个减少对自然资源的利用且对其实现多次重复利用的良性循环系统。第二，变传统的资源开发利用方式为循环利用方式。一是在资源利用管理上由单一的资源利用机制向综合利用机制转变，以提高资源综合利用率；通过科技进步，加强资源的综合利用、重复利用、循环利用，推进废物资源化。二是在能源利用管理上，推广清洁能源，对能源生产、运输、加工和利用的全过程进行节能管理；通过技术进步，提高能源效率，降低单位产值能源；通过调整产业结构优化能源配置，提高能源利用效率；提高低能耗技术密集型产业的比例，限制高能耗小企业的发展。三是将开发利用新能源和可再生能源置于国家和地区能源发展战略的优先地位。第三，变无偿使用自然资源为有偿使用。首先把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。改变过去无偿使用自然资源和环境资源，并将环境成本转嫁给社会的局面。迫使企业在面向市场的同时，努力节能降耗、减少经济活动的环境代价、降低环境成本，提高企业在市场经济中的竞争力。

4.加快建立法规、规章体系，依法促进循环经济发展。借鉴国内外先进经验，尽快制定促进郑州市循环经济发展的法规、规章，以确立循环经济在社会经济发展中的地位，明确政府、企业、公众在发展循环经济中的权利和义务。明确定义“可循环资源”和“循环型社会”；优先体现减量化、再使用、再循环、热能循环和适当处理原则；详细规定废物产生者以及延伸意义上的后继产生者的责任和义务，生产商和经销商有回收旧货的义务，对某些商品采取类似附加费的经济措施；考虑到环境容量，法规、规章还应禁止某些产品的生产，并规定废物循环利用的百分率。要求废物产生者公开废物循环利用和处理信息，接受社会和公众的监督。

5.构建郑州市循环经济的产业体系。第一，建立企业内部的物料循环系统。企业内部物料循环是循环经济在微观层次的基本表现。一般来说，企业内部物料再生循环包括下列三种情况：将流失的物料回收后作为原料返回原来的工序中；将生产过程中生成的废料经适当处理后作为原料或原料替代物返回原生产流程中；将生产过程中生成的废料经适当处理后作为原料用于厂内其他生产过程中。第二，构建生态工业园区。生态工业园区就是在更大的范围内实施循环经济法则，把不同的工厂联合起来形成共享资源和互换副产品的产业共生组织，使得一家工厂的废气、废热、废水、废物成为另一家工厂的原料和能源。第三，建立社会静脉产业。从社会整体循环的角度，大力发展旧物调剂和资源回收产业（日本称之为社会静脉产业），只有这样才能在整个社会形成“自然资源——产品——再生资源”的循环经济环路。

6.运用经济政策，建立发展循环经济的激励机制。运用经济手段促进循环经济发展，主要是运用价格、税收、信贷、收费、保险等，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展，把污染者付费的原则贯穿到生产、使用与回收利用的整个产品生命周期。第一，环境资源核算政策。环境资源是社会、经济发展的物质基础，储备的资源是真正的财富。目前环境资源滥用问题很严重，主要在于缺乏合理的环境资源价格体系。第二，绿色税收政策。一是环境税。环境税是以保护环境为主要目的而征收的税收的总称。二是差别税收。差别税收是指针对不同的纳税对象的行为、产品、生产方式、环境保护活动等来决定其纳税水平。第三，财政投入政策。财政投入政策是十分重要的宏观经济调控手段，也是环境经济政策的重要组成部分。主要包括：政府对环境保护的直接投资和财政补贴。借助于补贴手段，对具有环保性质的企业给予适当补贴，使它们的私人收益和社会收益相一致，从而促使企业实现生产方式的转变。第四，财政信贷政策。信贷政策是环境经济政策的重要组成部分之一。它可以根据循环经济的要求，对不同对象实行不同的信贷政策，即优惠信贷政策或严格信贷政策。第五，生态补偿政策。生态环境资源具有价值，同时，生态环境资源也具有稀缺性，因而，开发利用生态环境资源应该支付相应的经济补偿。经济补偿费用于生态环境资源的保护、恢复、更新。

7.加快发展环境产业，推动循环经济建设。将传统的环保产业升级为环境产业，需要先完善环境市场。一是生产活动源头无废或少废产业市场；二是再生资源回收利用市场和多元化经营市场，包括废旧物资交易市场和可再生资源分拣、再加工和综合利用市场以及垃圾末端处置的能源转化市场；三是绿色产品和绿色消费市场；四是相关科技产品市场，如管理软件、技术专利以及先进设备和工艺市场。政府和各循环产品生产商要积极促进循环产品和绿色产品的标准化，以扫清这些产品进入市场的障碍。

8.加强对相关理论和科技的研究，为循环经济发展提供有力的技术支撑。科学技术是建设循环经济的决定性因素。开发绿色技术，使之成为循环经济的支撑体系。循环经济的技术思路，是通过对经济系统进行物流和能流分析，运用生命周期理论进行评估，旨在大幅度降低生产和消费过程的资源、能源消耗及污染物产生和排放。“绿色技术”体系既包括用于消除污染物的环境工程技术，包括用以进行废物再利用的资源化技术，更包括生产过程无废少废、生产绿色产品的清洁生产技术。建立绿色技术体系的关键是积极采用清洁生产技术，采用无害或低害新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把对环境污染物的排放消除在生产过程中。推行清洁生产技术要与产业结构调整相结合，通过清洁生产实现“增产减污”。科技相关的理论和项目应该成为研究人员加快研究，政府加大投入的重要方向：节约能耗和物耗，污染轻或无污染工艺，包括清洁生产工艺；提高材料使用寿命，研发新材料以替代有毒材料和污染材料；开发资源再生技术，特别是废家电、废电池、废电脑及废灯管等特种废物的再生技术，提高资源使用效率；开发各类预测模型，以确定经济效益与循环率、资源再生费用以及产品价格等因素之间的关联度，研究新的成本——效益分析方法；研究不同产业和不同企业间生态链的合理性及稳定性。