城市管理行政执法中抗法问题之探微

范桂红，王俊辉

（1.中共郑州市委党校政治学法学教研部，河南郑州450042；2.郑州市二七区城市管理行政执法大队，河南郑州450000）

郑州市二七区城市管理行政执法大队自2010年至今遭遇的抗法事件正在呈逐年增加的趋势，其激增态势令人担忧。结合郑州市二七区城市管理行政执法大队的抗法遭遇，对该类事件进行分析研究，旨在使执法部门正确理解和适用法律，正确处理抗法事件，既保障执法部门的正常管理活动又使公民的合法权益不受侵害，从而营造良好的法治环境。

一、城管执法过程中抗法的现状

1.抗法的主体。第一，以外来人员为主且文化程度较低。在郑州市二七区城市管理行政执法大队遭遇的抗拒执法事件中有90%以上的抗法主体是外来人员，他们文化程度低，法律意识淡薄，甚至不知抗法也会构成犯罪。第二，下岗人员和女性抗法呈上升趋势。现在抗法人员多为流动小摊贩和无证小商贩等经济收入不稳定的弱势群体，他们大多是企业下岗工人，由于没有技术找不到工作，养家糊口的压力使他们在个人利益受损的情况下易情绪激动，作出不理智的举动。抗法主体中也有相当一部分是女性，她们采取的手段往往使执法人员无法正常执法，如躺在执法车辆前或躺在暂扣物品上阻止执法人员执法等。

2.抗法的特点。第一，抗法事态发展速度快，参与人数多，暴力程度逐级上升。抗法事件发生之初，多数是某一个或几个人对执法人员的执法活动不理解和不接受，进而发展到对执法人员进行推搡、拉扯等，最后在抗法行为人的煽动下，很快就发展为数十人聚集，阻拦执法人员执法。在抗法的行为方式上，也由阻拦、谩骂、顶撞发展为抢夺暂扣物品、殴打袭击执法人员等暴力手段。第二，抗法的主要方式是起哄、煽动、耍无赖等。通常情况下，由于城管执法活动仅仅涉及违法人员一人或数人的切身利益，他们无法形成与执法人员的对抗。为达到逃避法律制裁的目的，违法人员往往煽动围观群众，编造虚假事实和理由来博取不明真相的围观群众的同情。第三，抗法行为多为临时起意。抗法事件行为人大多事前没有预谋，多是因为执法与被执法、处罚与被处罚的矛盾对立激化而发生。执法遭遇抗法大多是在对违法当事人进行行政强制措施及行政处罚时发生的，如对违法当事人采取暂扣违法物品，进行当场行政处罚等行政行为时，当事人不愿意接受处罚，采取极端的方法抗拒执法人员执行公务，临时采取的一些抗法行为。

3.抗法的对象。抗法行为的被侵害对象大部分是城管基层执法人员。这一方面说明执法对象对城管执法存有较大的抵触情绪，另一方面说明城管基层执法人员在执法过程中也存在一些问题。现行的城市管理行政执法体系将管理与执法割裂，城管执法的方式比较单一，执法的对象大多是社会弱势群体，他们容易博得人们的同情，由此造成了人民群众的不理解与不支持，使得城市管理行政执法遭遇较多的抵触和对抗。

4.抗法的地点。抗法地点多以人员流动较多的路段和人员集中的商业网点为主。这些地方外出人员多且杂，因出门在外，希望相互照应的默契使他们地域观念较强，在遇到同乡与执法人员发生冲突时，往往会因地域观念而“帮忙”，阻碍执法，甚至趁机起哄，无视国家法律的存在，共同抗拒正常的执法活动。

5.抗法的行为后果。绝大多数抗法事件因当事人实施暴力的程度轻微，造成的伤害和损失不大，因而所受的处罚较轻甚至绝大部分不作处罚。从对抗法的处罚来看，只有当违法当事人造成了执法人员的严重身体伤害才被公安机关作为刑事或治安案件进行立案处理，绝大多数的抗法行为是被作为一般纠纷进行处理的。由此造成了抗法事件日益增多，恶性程度不断加重。

二、城管执法过程中抗法的成因

1.抗法行为人法律意识淡薄。目前，大部分抗法行为人法律意识淡薄，在遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，把执法人员的正常执法活动看作是针对他们的个体行为。普通群众在执法人员正常执法时又会对社会弱势群体的违法当事人产生同情感，盲目地帮助他们抗拒行政执法人员的正常执法活动。

2.抗法当事人利益观失衡导致走极端。暴力抗法的直接原因一般都是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，是个人利益与公共利益、国家利益之间的矛盾。违法当事人作为执法相对人，其个人利益必然会受到执法活动的影响。个人利益观失衡导致其心理矛盾，在此情形下违法当事人就容易走极端，进而暴力抗法。

3.执法人员的执法态度和执法方式有待进一步改进。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的现象屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象也层出不穷。因此，城管执法部门在执法方式上需要有所改进，特别要注意执法程序的公正，文明执法，这样才能减少抗法现象的发生。

三、城管执法中抗法行为的法律适用分析

城管执法人员的执法活动是依法执行公务的行为，因而抗拒执法就是妨害公务的行为，其法律适用应从妨害公务的角度进行探讨。抗法的形式包括三种情况，即非暴力抗法、威胁抗法、暴力抗法。

1.非暴力抗法的法律适用。非暴力抗法主要表现为：拒不接受处罚并辱骂执法人员；非暴力阻碍执法人员行使暂扣、收缴等行政强制措施；煽动群众阻碍执法人员履行公务；在执法机关办公地点无理取闹致使执法机关无法正常办公。笔者认为，非暴力抗法的法律适用有两种情况：第一，如果当事人的行为并未造成特别严重的后果，在公安机关到达现场后能及时停止抗法行为的，应当按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第一款之规定处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告；第二，如果抗法行为人的抗法行为持续时间较长，并且严重影响了社会公共秩序、交通秩序造成大量群众围观，在公安机关到达现场后仍不听从警告而继续抗法，此时抗法行为人的行为已经具有了一定的社会危害性、刑事违法性和刑法当罚性，其行为已经符合了犯罪的基本构成要件。

2.以威胁方法抗法的法律适用。使用威胁的方法抗法主要有以下三类：第一，以自己的生命健康为要挟进行抗法，即以自杀或自残相威胁。第二，对执法人员的生命健康进行暴力威胁，第三，对执法人员家庭和亲属的安全进行暴力威胁。此类抗法行为是比较严重的犯罪行为。如果抗法行为人仅仅是个人行为，可能会构成《刑法》中的妨害公务罪，如果抗法行为人还煽动群众造成群体性暴力抗法，可能会构成《刑法》中的煽动暴力抗拒法律实施罪。因此，此类案件一般应作为刑事案件进行立案处理，如果抗法行为情节显著轻微危害不大，应当或是可以免除刑罚的，此时才可以适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处理。

3.暴力抗法的法律适用。此类抗法行为具有明显的严重社会危害性，而且通常具有突发性和不可预见性。以暴力方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务，其侵害的客体是国家机关的正常活动，以暴力手段抗法的，造成执法人员轻伤的，构成妨害公务罪。如果造成执法人员重伤、死亡的则按照牵连犯重罪吸收轻罪的原则，按故意伤害罪或是故意杀人罪论处。如果抗法行为人针对不特定的多数人使用暴力，危害公共安全，应按以危险方法危害公共安全罪论处。

四、城管执法中抗法的解决对策

1.加强普法力度，开展防范教育。通过电视、广播、报纸等传媒工具进行报道，开展防范教育，以案警示，使群众提高法律意识，充分认识和理解城管行政执法部门的执法活动，能对自己的行为进行约束，减少抗法事件的发生。

2.不断提高执法水平，弱化执法矛盾。城管执法人员应该提高执法水平，使执法活动更加合理、合法。同时，为确保执法质量，相关部门应规范执法程序，对执法人员进行不间断的教育培训和经常性的执法检查，促使执法人员执行公务时严格依照法定程序进行，减少执法过程中和行政相对人发生不必要的冲突。

3.灵活运用强制手段和处罚方法。在抗法事件发生后，执法部门应当针对事件的实际情况，区别对待，不能简单地以暴制暴，或是继续采取强制措施。在处理过程中也应当慎用防卫措施，应以缓解矛盾、恢复秩序为主要目的，将惩罚违法、教育人民、维护稳定三者有机结合。

4.依法正确处理抗法事件，严格按照法定程序解决。城管执法遭遇抗法后，执法部门应当严格依法处理，遵守法定程序及时报警，尽量搜集现场抗法的证据以便公安机关对该行为准确定性。