社会协同——中国式社会治理的新模式

杨和平

在公民意识逐步增强、社会组织充分发展、政府职能转变的新时期，如何加强和创新社会管理成为一个重要课题。党的十八大报告指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，[1]社会管理新格局建设被提到一个更高的战略高度。社会协同就是发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。在由党委、政府、社会组织、公众等多元化参与的社会管理过程中，社会协同无疑是社会管理能否实现的重要依托。而如何来实现社会协同，引发了人们对公共治理理念的重新思考，尤其是在具有中国背景式的社会治理过程中，社会协同这种治理的新模式是否就是最佳的路径选择，协同理论是否与公共治理理论有所冲突，探究社会协同不仅具有重要的理论意义，也具有重大的社会现实意义。

一、社会协同——中国式社会治理模式选择的必然性

（一）从国家与社会的现实关系分析

“国家与社会的现实关系在很大的程度上反映着一个国家的治理水平”，[2]正确认识国家与社会之间的关系是加强和创新社会管理的首要前提。从理论上讲，国家与社会之间的关系可以划分为“强国家、强社会”、“强国家、弱社会”、“弱国家、强社会”、“弱国家、弱社会”四种类型，其中，“强国家、强社会”模式无疑是一种最理想化的、也是被更多学者所推崇的一种新的国家与社会关系的发展模式。白平则认为国家与社会之间应该是二者双强合作的关系，“国家与社会关系失衡，一个虚弱的社会无力支持一个国家持久的强大，社会发展不足已经成为制约国家强大和发展的不利因素，因此需要建设一个强大的社会”，[3]当然，在这里的社会强大并不是以国家变弱作为前提条件的，国家与社会的关系并不是相互对立的。学者常宗虎认为，“‘强国家、强社会’一说失之天真，忽视了国家与社会之间此消彼长关系”，[4]虽承认二者之间存在合作关系，但是不会形成共强的局面。在中国，我国现实状况是“强国家、弱社会”，一强一弱的这种关系模式具有历史发展合理性。随着改革开放的深化，人们生活水平不断提升，人们的思想意识也不断增强，强烈要求自己参与社会事务管理的权利，国家在某些领域也希望社会参与进来。但是，总的来讲，在社会管理过程中，国家主导着整个社会管理的进程与机制模式，社会参与度有限。在这种“强国家、弱社会”关系中，国家主导的社会协同模式成为中国式社会管理的必然选择。

（二）传统“双轨”政治为协同治理创造了条件

中国社会学家费孝通先生认为我国国家治理存在一种“双轨政治”治理格局：上由中央政府实行自上而下的官僚层级治理，底层由地方宗族、乡绅实行自治管理，呈现上下分治的治理格局。这种传统的基层社会自治模式为我国社会协同治理创造了条件。我们知道，基层作为社会管理和服务的重心，解决好基层的各种社会问题与矛盾是在新形势下加强和创新社会管理的必然选择，社会协同治理也必然是关于基层社会事务的治理。基于基层社会自治的空间，社会协同在治理过程中，一方面，可以充分发挥政府在社会管理过程中的主导作用，另一方面，也可以发挥社会自治的功能和作用，因为社会协同不仅仅是政府的积极参与，也包括社会的参与。可以说，正是因为传统的“双轨政治”，为我国基层社会治理留下了自治的空间，同时也为我国社会治理——协同治理模式创造了协同参与的条件。

（三）协同治理理论与公共治理理论的中国化

治理理论所强调的是通过多元化的参与主体、互动的参与过程以达到善治的目标，它是“相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”，[5]作为一种公共行政范式，强调治理的系统性特征，包括自组织、新的社会合作组织在内的公共治理主体，是一种充满复杂而又系统性的科学范式。协同理论从本质上来讲，与治理理论的内涵相近，存在内在的耦合性。协同理论也强调主体结构的多元化、治理的机制化以及目标的善治化，二者有着相似的特征要求，同时，协同理论也注重对系统的研究，“关注协同效应涌现，探讨自组织过程以及结构和功能如何变化”，涵盖了传统意义上公共与私人、政府与社会组织等主题，使他们之间的界限更加模糊化。在我国，社会协同就是发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化，社会协同是多元化参与主体的协同治理。可以看到，治理理论是最能体现协同思想的理论范式，也是中国式公共治理理论的本质产物。协同治理思想与公共治理思想从本质上来讲不相冲突，反而相互之间可以借鉴，实现功能的互补，“协同学作为研究社会自组织现象的系统科学，在刻画治理过程中的有序性和治理结构有效性以及促进多元化主体合作、治理能力提升等方面具有启发意义”。[6]正如哈肯所言，社会协同理论必将为未来人类社会的生存与发展提供新的蓝图，也是中国未来社会治理的主要思想指导。

二、现实中需要注意的几点问题

社会协同作为我国社会治理的有效模式是必然的选择，但是在现实生活中，人们对于社会协同的本质内涵与中国式社会协同等有观念认知上的误区。因此，我们必须要注意：

（一）中国式社会协同是政府与社会共同的治理

我们所讲的中国式社会协同就是要强调社会事务的管理不仅仅依靠政府，而更多地是社会自组织参与的管理，我们的党只是对所有参与主体进行思想、方针政策等层面的领导，这也是基于中国特色的政治形态而言。因此，我们必须明确，社会生活应该是社会自治指导下的社会生活，政治事务与社会事务是相互分离的，政府与社会自组织共同参与社会管理，形成党委领导下政府主导、公众参与的社会协同治理新格局。

（二）社会协同必然要求政府职能的转变

社会协同明确了党和政府、社会之间的地位和关系，在中国现实情况下，实现社会治理就必然要求政府职能的转变，实现履行方式的创新。政府必须转变职能，从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出来，广泛的调动社会组织、企业参与社会服务，归还社会、市场的事务，让公众真正的参与到社会事务的管理中来，逐步形成社会组织与党委政府互联、互补、互动、协同的社会管理和公共服务网络，强化政府对公共服务的供给能力。同时，必须创新政府在履行自身职能时的方式，发挥社会组织作为党和政府在社会管理过程中助手和伙伴的作用，从社会协同的角度重新认识和发展社会自组织、公众参与社会管理的本属职能。

（三）社会协同的结构格局本质上是利益博弈的结果

利益状况影响着协同治理结构的形成。参与治理的主体之间为了能够在社会事务的管理过程中展现自己的存在性，必然与其它各主体之间进行了激烈的博弈行为。社会自组织以及公众，随着社会事务在自己的整个社会行为过程中利益影响越来越大，社会意识和公共精神逐渐觉醒，迫切的希望发挥自身在整个社会事务管理中的作用。各方“利益状况通过协作、整合变量的调节作用，推动着治理关系结构变化和发展”[7]，其中正向化的利益关系促进治理结构格局的更趋紧密合理，负向化的利益关系则使得治理结构格局松散，通过不断地正向化、负向化的利益调整，从而促使整个治理向着整合化的、协同化的多个参与主体协同治理的格局发展。

三、中国式社会治理新模式——社会协同路径的现实选择

在新时期，推动社会协同治理模式的发展，我们必须以社会的成长成熟和公民力量的发展壮大为前提基础，以发挥两新组织（新经济组织和新社会组织）的作用为重点，加强社会协同治理机制建设，以制度化和法治化作为推进社会协同治理模式发展的重要保障。

（一）以教育为手段，促进公民社会的发展

“社会的成长成熟和公民力量的发展壮大是确立社会协同治理模式的基础和前提。”[8]社会的良性发展离不开公民社会意识、公共精神的成长，而树立整个社会公共价值观念离不开教育。首先，加强公民权利意识教育。形成稳定的教育机制，在全社会范围内形成维护公民权利的氛围，充实公民的自我角色认知，唤起公民的主体意识，让他们明白社会治理需要他们的协同参与，而这种参与既是客观的要求，也是法律所赋予的责任和义务。通过教育，将公民权利意识和责任意识紧密的结合起来。其次，创新公民权利意识教育的方式。通过渗透式的教育手段，以案例分析和切身实践为主要的手段，将传统意义上的教育方式进行大胆的变革。同时，强化对教育效果的考核和研究，创新教育的方式，当然，这也离不开专项教育资金的大力支持。最后，通过教育，植入公共精神。公共精神是“孕育于公民社会之中的位于最深的基本道德和政治价值层面的以公民和社会为依归的价值取向，它包括民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题”[9]。通过教育，将公共精神的核心价值植入到公众的内心深处，提高他们的普遍认同感，从而维护公众参与社会治理的基础条件。

（二）转变政府职能，促进社会力量的有效发展

“社会协同的重点是发挥两新组织（新经济组织和新社会组织）的作用”，[10]而实现两新组织发展和社会力量的有效发展就必须转变政府职能，发挥他们参与社会管理的功能。首先，大力培育和支持社会组织积极参与社会治理。相比较而言，社会组织在参与管理过程中基于自身的局限性表现出不稳定、不专业化的人才供给缺陷，发育程度比较低，这就要求政府积极转变自身职能，为社会组织在人才培养、政策扶持等方面提供大力支持，为社会组织的充分发育提供良好的社会环境，为社会组织参与治理提供基础保障。其次，强化对社会组织的规范化管理。任何社会组织的发展都必须通过规范化管理，推进其进行组织、管理、服务和修复的规范化约束，防止社会组织在社会协同治理过程中出现破坏性的或负面的作用，建立起包括信息反馈、监督评估机制在内的规范化约束机制。最后，各级政府在转变职能，促进社会组织参与社会治理的过程中，具体的操作方式可以采取政府委托经营、政府购买服务、政府补贴服务等，实现对社会组织的有效管理。

（三）加强社会协同治理机制建设，推动社会治理模式科学发展

“社会协同治理机制建设是确立社会协同治理模式的关键和核心”。[11]社会协同过程中参与主体如何实现治理的稳定性、有序性、合理性、科学性，不仅要注重政府、社会组织等的发展，更要加强治理机制建设。首先，确立共同的治理目标。科学化的治理目标能够从整体上统一政府与社会组织等的行为过程，促进二者参与治理的高效性。其次，构建稳定的协同平台。社会事务的治理是政府与社会组织之间共同的治理，这就要求必须有畅通的沟通渠道和稳定的参与平台。例如，政府与社会组织之间可以设立一个专门的针对社会事务管理的协调部门，将二者的意见分歧进行整合，为他们的调解提供场地。在这个过程中，政府与社会组织双方都必须采取积极的态度，形成和谐稳定的分歧调解机制，促进社会治理模式的协同化发展。最后，必须完善包括利益调解机制、诉求表达机制、权益保障机制等在内的社会协同机制建设，以各种具体、科学的机制建设保障社会协同管理的常态化进行，充分调动政府与社会组织等参与主体的积极性，实现社会协同治理模式的科学化发展。

（四）推动社会协同的制度化和法治化，建设中国式的社会治理新模式

“社会协同治理机制的制度化和法治化是确立社会协同治理模式的根本保障”，[12]因此，完善社会管理格局，建设中国式的社会协同治理模式就必须加强制度化建设和法治化建设。首先，加强对社会协同模式的立法，以立法的形式将社会协同治理机制上升为地方法规甚至国家层面的法律制度，改善整个社会治理模式发展的宏观环境。其次，清除社会协同模式发展过程中各种落后制度的阻碍。包括政府行政制度、社会组织准入制度、协同合作制度、财政投入制度等中不合理的制度要求，从根本上解决限制和约束社会协同治理工作的客观障碍因素，同时加强对新制度的积极运用和自觉的落实。最后，完善各项配套的政策制度，形成体系化的保障制度。只有完整的、体系化的制度配置才能发挥合力的作用，确保社会协同治理模式在全社会范围内的有效运用。另外，我们还必须树立法治意识，坚持依法进行社会治理，政府与社会组织等在参与社会治理过程中信法守法，且内化于心。

[1]胡锦涛.中共中央第十八次全国代表大会上的报告[R].北京,2012.

[2]燕继荣.社会协同治理:社会管理的创新之道——基于国家与社会关系的理论思考[J].中国行政管理,2013,(2).

[3]白平则.论我国国家与社会关系改革的目标模式:“强社会、强国家”[J].科学社会主义,2011,(3).

[4]张文礼.合作共强:公共服务领域内政府与社会组织关系的中国经验[J].中国行政管理,2013,(6).

[5]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[6][7]吴春梅,庄永琪.协同治理:关键变量、影响因素及实现途径[J].理论探索,2013,(3).

[8][11][12]严国萍,任泽涛.论社会管理体制中的社会协同[J].中国行政管理,2013,(4).

[9]谭莉莉.公共精神:塑造公共精神的基本理念[J].探索,2002,(4).

[10]连玉明,武建忠.加强和创新社会管理领导干部读本[Z].北京:北京工业大学出版社,2011.