水利预算绩效管理现状与思考

裴红萍，宋 樾

（水利部预算执行中心，100053，北京）

按照“统一规划、稳步推进、先易后难、分步实施”的原则，自2005年以来，水利财务管理部门在水利部党组的领导下，以预算项目支出绩效评价为切入点，稳步推进水利预算绩效管理改革，取得了明显成效。

一、推进水利预算绩效管理的主要措施

1.加强理论研究和制度建设，夯实预算绩效管理基础

2005年，财政部推行预算项目绩效考评制度以后，水利部财务管理部门在部党组的统一部署下，及时选取“引江济太”“节水型社会建设”等项目开展预算项目绩效考评试点工作。在实践的基础上，水利部财务主管部门及时启动了水利预算绩效管理理论研究和制度建设工作。2009年，组织开展了 “水利部直属预算单位行政事业类项目绩效考评指标体系”课题研究工作，探索建立普遍适用于水利行业管理、具有普遍指导意义的、比较完整和规范的绩效考评指标体系，对推动水利预算绩效考评工作进行了有益的尝试。2012年，根据财政部推动预算绩效管理工作的最新形势和水利预算管理的实际需要，水利部党组将“水利绩效管理体系建设研究”列为年度重大研究课题，委托财政部财科所等权威机构承担，开展构建水利绩效管理体制和制度的研究工作。该课题完成后，“关于推进水利预算绩效管理的意见”“水利部预算支出绩效评价工作规程”及其配套的考核办法等有望颁布实施，将对水利预算绩效管理制度体系建设起到重要的推动作用。

2.完善管理机构，加强预算绩效管理工作组织领导

经过协调，水利部初步构建起了预算绩效组织管理体系，管理体制从单一的财务部门管理向财务部门与相关业务部门齐抓共管转变。对于“防汛”“水质监测”等涉及单位较多的经常性专项，水利部明确由业务分管副部长作为单位负责人，相关业务主管司局的负责人作为项目负责人的管理体制，由财务司会同业务主管司局，对各项目单位提出的绩效目标和评价指标进行汇总审查，并共同开展绩效评价工作，评价报告经部领导审定后再正式上报财政部。

2012年9月，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》以后，水利部及时成立了部预算管理领导小组指导水利部预算管理工作，由分管财务工作的副部长担任组长，相关业务司局主要负责人为成员，绩效管理中的重大问题由领导小组研究协调解决。预算管理领导小组的成立，初步形成了“财务搭台，多方参与”的局面，为绩效管理工作提供了组织保障。

3.重视绩效目标管理，前置预算绩效管理端口

根据财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预 〔2011〕416号），预算绩效管理分为绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和运用管理4个环节。绩效目标管理是实施预算绩效管理的前提和基础。同时，制定绩效目标和评价指标也是水利预算绩效管理的重点和难点。为此，水利部探索建立了 “自下而上”“自上而下”相结合的绩效目标管理模式和从预算编制源头确立绩效目标的管理制度，将预算绩效管理端口前置。“一上”建议阶段由各项目承担单位自行申报绩效目标，水利部进行汇总梳理后，结合财政部反馈的意见和建议，由部机关相关业务主管司局根据业务工作目标、项目工作内容和工作量提出各打捆项目的绩效指标框架和绩效目标指标值，上报分管部领导审批确定后再自上而下逐级分解。各级预算单位根据业务司局分解指标完成“二上”绩效目标填报工作。“自下而上”与“自上而下”相结合的预算绩效目标管理方式使得项目与中心工作的结合更加紧密，绩效目标和指标的设定更加科学、完善。

2012年，为进一步推进预算管理的科学化、精细化，提高水利财政资金使用效率和效益，水利部制定和印发了 《水利部预算项目储备管理暂行办法》。该办法要求所有申报水利部部门预算的项目应在预算编制年度前一年完成项目立项必要性、可行性等方面的论证储备入库。

4.多方参与，努力提高预算绩效管理水平

水利部在推动预算绩效管理过程中，既坚持由财务管理部门牵头，做到责任明确，又坚持邀请相关业务主管部门参与，借助行业专家和社会中介的力量，不断提高预算绩效管理水平。在水利预算绩效管理工作中，水利财务管理部门负责确定年度绩效管理试点范围和绩效目标管理工作，组织绩效评价工作，并对部属预算单位的预算绩效评价工作进行指导和监督。业务部门参与项目绩效目标、指标值的审核、过程监控和绩效评价工作。财务管理部门和业务主管部门的协调配合，不仅进一步推动了预算管理与业务工作的结合，而且有利于业务部门进一步理清各项目单位职责落实和业务开展情况。

为进一步提高预算绩效评价的客观性和公正性，水利部还积极探索建立预算绩效管理智库，在水利财政预算绩效评价环节引进专家和中介机构参与。对于一些支出规模大、专业性较强或复杂程度较高的项目，聘请专家或中介机构介入绩效评价全过程。从绩效目标的设定、实施过程的中期监控到绩效评价的各个环节，均有专家或中介机构进行专业参与评定和指导，不断提高水利预算绩效评价的专业化程度。

二、水利预算绩效管理工作的难点

1.在预算绩效目标管理环节，科学合理确定绩效目标的难度较大

从制度层面来看，财政部出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》和《财政支出绩效评价管理办法》虽然对绩效目标的设定、审核作出相关规定，但仅是局限于过程、环节或绩效目标设定工作本身作出的粗略规定。有关绩效目标管理的独立成文的制度规定还没有出台，绩效目标管理工作缺乏科学合理的量化指标进行指导或者约束。从水利财政资金的属性来看，公益性很强的支出属性导致对外部提供的有效公共服务无法用类似企业利润等绩效指标进行衡量。如“防汛业务费”项目支出所产生的经济效益、社会效益、环境效益和可持续性影响应用什么绩效指标进行反映，如何准确进行计算和测量，用何种标准进行事后评价等，非常复杂。从预算绩效管理基础工作来看，科学合理的绩效目标应与单位发展目标、项目工作目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期可实现的。由于大多数水利直属预算单位没有编制中长期发展规划和项目预算规划，导致部分水利财政资金支出绩效目标不明确，年度间的绩效目标衔接不清晰，绩效指标、指标值无法建立在严密数据分析基础之上，科学合理的绩效指标体系建立难度较大。

2.在预算绩效运行跟踪监控管理环节，缺乏有效的信息搜集反馈机制和跟踪监控手段

首先，绩效监控的标准难以建立。绩效监督评价指标体系是衡量被监督单位或对象绩效目标完成程度的尺度，指标体系和评价标准的缺乏制约了绩效监督工作的开展。其次，绩效监督取证困难。实施绩效监督必须建立在较为完备的资料收集工作基础之上。但由于水利预算绩效管理工作开展时间不长，预算绩效的观点还不够深入，被绩效监督的单位或者项目资料收集往往不全，加上财务管理水平跟不上，项目支出核算不清晰，导致绩效监控取证难度较大。再次，水利预算绩效管理信息系统缺失，绩效监控手段落后。理想的预算绩效监控应该是适时的、便捷的。例如，防汛业务费项目的中绩效产出指标——“防汛值班人次”和水质监测业务项目“断面监测频次”应该可以在每次绩效产出后，及时在绩效监控信息系统填报，以便主管部门随时了解绩效目标完成情况，实现全过程监控。由于水利预算绩效管理信息系统尚未建立，主管部门无法对绩效目标运行情况、绩效指标完成情况等实现及时掌握，也难于及时发现绩效目标偏离情况，导致绩效管理失控和失范。

3.在预算绩效评价实施管理环节，确定、选取科学合理的绩效评价指标体系和评价方法难度大

首先，设置科学规范的绩效评价指标难度大。绩效评价指标是预算绩效评价的核心和关键。由于水利财政资金支出的业务领域具有多样性，评价指标必须符合不同业务领域的不同特点，才能客观、公正地体现财政支出的绩效，短时间内要设置出适用于不同水利财政资金支出的评价指标难度较大。同时，由于既往基础数据收集工作薄弱，评价信息不对称，评价指标与绩效目标结合不够紧密等原因，导致难以科学规范地设置绩效评价指标，也难于对水利财政资金支出绩效真正进行量化衡量。

其次，制定合理的评价标准难度大。其制定需要依据一定量的有效样本为基础，并借助数学统计原理进行严谨的测算。基础数据的缺乏导致样本收集困难，水利工作地域分布广导致同样工作所需财政支出差异大，水利财政支出绩效以社会公益效益为主、难于量化等原因，导致绩效评价标准设置难度大。而现行水利预算绩效评价标准主要依据一些行业规范和工程上的管理指标，侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价，难以真正实现对水利财政资金使用效益的有效评价。

再次，选取合适的评价方法难度大。现行的预算绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法和公众评判法等。由于收付实现制会计核算制度导致的投入核算不准确，历史基础数据收集情况、不同单位、地域财政支出情况差异，绩效评价主体机构人员配备现状等因素制约，在实际预算绩效评价工作中选择合适的评价方法难度较大。

4.在绩效评价结果的运用环节，评价结果的权威性、公信力不足导致运用难以落实

首先，受评价指标、标准和方法的科学性、合理性的限制，评价结果的权威性、公信力不足，导致评价结果的约束力不强，难于真正发挥规范绩效管理、完善预算编制、提高水利财政资金使用效益的作用。其次，运用评价结果共识达成尚需时日。预算绩效管理不仅仅是财务管理部门的责任，更需要业务主管部门、各级水利预算单位和项目单位的强力协作。但由于没有相关法律制度的约束，预算绩效管理的意识不到位和共识尚未有效形成，导致目前水利绩效评价结果还未得到很好的运用，各单位、部门还不能应用评价结果进行有效的预算绩效分析和改进，从而真正发挥提高水利财政资金效益的作用。

三、继续深化水利预算绩效管理的措施建议

1.继续加强制度建设工作

认真落实《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》中关于“完善管理制度体系”的主要任务和重点工作要求，在财政预算绩效管理制度框架体系内，逐步探索建立具有水利行业特色、覆盖全部水利财政资金支出的、操作性和针对性更强的水利预算绩效管理制度体系。要通过制度建设，进一步明确水利预算绩效管理落实《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》的具体工作安排。要通过制度建设，进一步明确财务资金管理部门、业务主管部门、纪检监察部门和内部审计部门、资金使用单位、项目负责人在预算绩效管理中的责任和分工，逐步建立起职责明确、权责对称、分工协调的水利预算绩效管理组织构架。要通过制度建设或完善水利预算执行考核机制、预算执行监控机制，逐步建立起水利预算绩效管理考核机制和问责机制，为在水利预算绩效管理领域真正落实“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”提供制度保障。要通过制度建设，明确参与水利预算绩效管理的专家、中介机构的准入机制和管理要求，为建设水利预算绩效管理专家学者库、中介机构库提供制度依据。

2.继续开展理论研究工作

要认真研究、借鉴西方发达国家关于财政支出绩效管理改革的经验和做法，重点关注这些国家在社会公益事业投入财政支出、水利管理财政资金支出等方面的绩效管理做法，为处于起步阶段的水利预算绩效管理提供理论基础和改革经验。要认真系统研究总结国内部分省市在财政支出绩效管理改革方面的实践探索，为推动水利预算绩效管理提供操作层面的方式方法。要细致深入地研究水利财政资金支出的特点特性，逐类逐项地总结提炼出每一类资金支出后的产出和效益指标，并明确绩效评价的标准，逐步解决绩效目标不明确，绩效指标不细化、不量化，绩效评价标准不明确、不科学等现实问题，逐步建立起较为完善的绩效指标库。

3.逐步完善改革配套基础支撑条件

要大力宣传预算绩效管理理念，充分利用各种媒体在水利财政资金支出领域涉及范围内广泛宣传预算绩效管理的基本理念、基本要求、典型做法、经验效益等。要加大培训工作力度，将财务管理人员、水利财政资金支出责任人、参与预算绩效管理人员纳入培训范围，不断提高水利预算绩效管理人员队伍的业务能力和绩效管理的工作质量。要尽快开展水利预算绩效管理信息系统建设工作，重视绩效管理基础数据的收集整理工作，开展水利预算绩效管理信息系统建设工作，进一步提高水利预算绩效管理信息化水平。