环境保护综合执法研究——以青狮潭水库为例

马亚丽，丁 瑞，石善伟，宋志国

（桂林电子科技大学，广西 桂林 541004）

1 引言

环境保护已经成为当下社会的一个重要话题。随着经济与科技的不断发展，人们意识的提高，环境保护立法引起了各国法学家的关注和探讨。为此，环境保护法在各国逐步建立并完善。但目前关于环境保护的实践，往往只是根据立法与技术层面的现有研究，只考虑了“应然”的层面，而忽视了“实然”的层面，从而导致在现实的操作中，政策和法律执行与现实脱节，而政策与执法也成为了一种形式，产生不了应有的实际效果。以青狮潭水库为例。多年来，青狮潭水库对于整个漓江都起着积极的作用，口碑极佳。但是，从可持续发展的角度来看，青狮潭水库，这个最靠近漓江“泉眼”的重要“调节站”，目前正在面临着亟待解决的环境问题。

2 青狮潭水库的水质状况

南丁格尔曾经说过：“人生欲求安全，当有五要：一要清洁空气；二要澄清饮水；三要流通沟渠；四要扫洒房屋；五要日光充足。”青狮潭水库位居漓江上游，补给着整个漓江的水源。但是，目前青狮潭水库的水质明显不如从前。以前的青狮潭水库的水清澈可饮，而现在，部分人只用来洗洗衣服，甚至不再用，因为水变得既浑浊又腥臭。走访库区居民后的调查问卷中显示，87%的居民关注着库区的水质，并且83%的居民认为青狮潭水库的水质变差了，70%的居民认为这样的水质给自己的生活带来了不便。但是奇怪的是，77%的居民竟不了解目前管理青狮潭水库的政府部门是哪一个。

以前，库区周围的人很多是以打渔为生的，水库中鱼的数量、种类繁多，当地居民可谓是“靠山吃山，靠水吃水”。然而，现在库区几乎没有鱼了。即使库区会进行鱼苗投放，仍然不能改变库区生态“僵硬化”的现状。鱼种几近灭绝，数量剧减。水美鱼肥，如今只能成为当地中、老年人的美好回忆。大自然是善良的慈母，同时也是冷酷的屠夫。生态环境的恶化，使很多靠打渔为生的居民不得不另谋他路。

3 青狮潭水库水质恶化的原因分析

曾经清澈、生态的青狮潭库区，为何变成如此模样？通过调查分析，我们可以将青狮潭水库水质恶化的原因，分为直观原因和内在原因。

3.1 直观原因

3.1.1 网箱养鱼

通过对库区居民的调查，90%的居民认为网箱养鱼是造成青狮潭水库环境恶化的主要原因。据了解，现在库区有将近500个网箱。养鱼人每天向网箱投放的鱼料将近20～30t，可想而知，对于库区的水质有多大影响。《青狮潭水库管理办法》其中明文限制网箱养鱼。青狮潭库区的网箱养鱼是以前就存在的。过去两年，由于网箱养鱼造成了库区水质的严重污染，严重影响了漓江的水质，政府曾经在市长的带领下，查处关闭了库区的网箱养鱼，经过几年的自然净化，库区的水质逐渐变好。但是，因为未进行长效治理，近两年，网箱养鱼又泛滥起来。网箱养鱼，成本高，回报周期一般在10个月左右，但是为什么还是有这么多存在呢？

3.1.2 非法捕捞

库区的生态环境恶化，除了受水质恶化的影响，还有库区周围的非法捕捞。据了解，青狮潭库区每次投放鱼苗之后，会有大批的当地居民趁机非法捕捞。其中主要的方式就是利用电瓶来电鱼，既残忍又破坏生态。据了解，当地的非法捕捞捕鱼规模大，手段多，网孔小，以电瓶电鱼为主。当地居民得到鱼，大多数去卖，以此来维持生计。

通过深入走访调查，我们得知，当地居民对于青狮潭库区的环境是非常关注的，并且比任何人都渴望库区的环境恢复到以前的美好。但是，在生存与保护环境之间，无一例外，人们会优先选择生存，这可归结于造成青狮潭库区现状的两大直观原因。

3.2 内在原因

3.2.1 经济落后

青狮潭库区当年搬迁十几个村落，移民超过1.9万人。据当地居民反映，生活在库区的居民田地特别少，每人仅几分地，根本无法维持生存；加上政府补助低，每人每月大概50元左右，并且是按季度下发，甚至存在几个季度发放一次的现象，生活所需严重不足。此外，很多家庭又有小孩、老人，家中即使有劳动力也不能出去打工。网箱养鱼相对来说收益较高，并且靠近库区，非常便利，因此吸引了大批的人从事这门高风险的工作。捕鱼为生虽然效益不高，但是效益回收快，周期短，投入少，很容易满足生计需要。因此，非法捕捞异常泛滥。

这就给当地政府对于环境保护的依法执政带来难处。环境要保护，但是百姓也要发展，孰轻孰重？目前库区周围村庄之间的矛盾较多，土地人均面积较少，百姓得到的后期移民政策较少，有些新的政策又不能很好地享受；虽然政策上有部分财政支持，用来进行部分建房补助以及基本基础设施的建设，但总体居住设施较为落后。随着时代的发展，居民的要求不断变化，依法执政又存在滞后性，库区矛盾、问题层出不穷，包括对于环境的治理，均未能起到持续的作用。

3.2.2 管理体制不合理

目前青狮潭库区的管理在整体上是不够科学的。青狮潭库区直接由桂林市水利局管理，在库区附近设立了水库管理站进行管理。库区移民由青狮潭政府管理，库区移民主要由移民局管理。破坏库区环境的人主要都是青狮潭镇的人，但属于库区环保的事却不归青狮潭镇管理，派设在库区周围的管理机构只是在宣传上重视漓江，真正治理上并不太实用，导致最终在环境保护上出现了“泡泡状”依法执政。这种不合理的管理体制，使《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》在当地至今仍为一纸空文，再加上《青狮潭水库管理办法》当时只是试运行，更成为了形式法。目前青狮潭地段的漓江上游，东干渠归入灵川管理，西干渠归入临桂管理，支渠、小渠归入地方管理维修，但是未有明文规定，更没有呈现出在法律框架内管理部门各司其职的状态。

在青狮潭水库适用的管理办法主要是当地人的“土政策”。既然这样，立法有何用？其实，目前对于青狮潭库区乃至漓江的环境保护法规，如果能真正有效地实行，效果应该是非常好的。因此，问题的实质并非是所立法律出现了偏差，而是真正将上层建筑与经济基础联系的桥梁未建立好。克雷洛夫曾说过：“现实是此岸，理想是彼岸，中间隔着湍急的河流，行动则是架在川上的桥梁。”环境保护是一项长期并且艰巨的任务，我们要建立好这座“桥梁”，才能让环境到达法律的彼岸，真正庇佑在法律的保护伞下。

4 青狮潭库区环境保护的综合执法对策

如果说立法是在播种，那么依法执政才能收获果实。所以，为了更好地改善青狮潭库区的环境，保护好漓江上游，从而更好地保护漓江，笔者提出以下对策。

4.1 开发库区潜在经济，加大财政支持

青狮潭政府应该利用当地的劳动力以及原料现状，积极加大财政支持，发展劳动力密集型产业，如手工业、制造业等，充分配置当地闲散劳动力，增加当地居民收入，提高当地经济水平。另外，大力发展当地渔业，由政府投入建立公司，当地居民承包运营，每年从公司进行财政分红。同时，政府将保护环境的政策纳入公司的管理制度中，这样一来，既能发展当地经济，增加人民收入，又能在政府的控制下，很好地保护环境，实现双赢。

4.2 转移管理权限，强化环保部门的优先执法权

波斯纳定理最简单的解释：“在存在高昂交易成本的前提下，应把权利赋予那些最珍惜它们并能创造出最大收益的人；而把责任归咎于那些只需付出最小成本就能避免的人。”那么，在青狮潭库区的管理上就应该应用波斯纳定理。现实中，当地的青狮潭政府才是最了解青狮潭库区，最珍惜它，最能将其最大价值发挥出来的管理机构，所以应该将青狮潭库区的管理权下放到青狮潭政府。管理职责具体化，由青狮潭政府负责库区具体环境保护政策的制定与施行。同时，应当强化有关环保部门的权力，使其与其他部门相比，尤其是经济类部门，在依法执政上拥有优先权。

4.3 恢复渔业资源管理委员会

在走访调查中我们发现，青狮潭库区的管理、治理部门，大致经历了专门的渔业资源管理委员会—库区管理站的演变。前者是由桂林市水利局、青狮潭政府和村委（村民代表）人员组成的，主要负责库区的渔业、水质等方面的环境保护工作；后者是由桂林市水利局派驻的人员组成的，主要负责发电、灌溉、库区管理等工作。据当地居民反映，当年的渔业资源委员会中因为有当地人进入管理，对于当地的情况以及矛盾都能很好地解决，把青狮潭库区管理得非常好，环境一直保护得很到位。但是后来因为财政不足，最后解散。笔者认为，我们可以根据以前有效的管理经验，重新恢复渔业资源委员会，作为青狮潭政府附属机构，将其中的管理人员进行科学配置化，由当地政府人员、村民代表进行库区环境保护政策、事务的执行、处理，由桂林市水利局进行监督，一旦发现损害人民利益的事项，桂林市政府可以对其行为进行处罚。

4.4 实行首长责任制，将工作成绩和百姓评议相结合

根据法律规定，政府部门要严格执行对于青狮潭库区的管理职责。不仅如此，在管理中，政府内部设立首长责任制，一旦出现问题，由专门的负责人负责，而非现在的集体决议，集体负责制。同时，根据当地的具体情况，“红花与高压”相结合，进行明文规定，将工作成绩和百姓评议相结合，将文明执法情况进行考核，通过宣传，让其了解何为文明执法。将库区管理人员的工作成绩与库区百姓的评议相结合，利用村民大会，收集村民意见，制定符合当地实际情况的行政措施。

4.5 建立长效的生态补偿机制

漓江的上游多处山区地段，当地交通不便，经济落后。正如青狮潭库区，虽然当地亦享受了水库的裨益，但是收益者主要是下游地区。因此，应当对库区的政府、企业、渔业予以补偿。青狮潭库区环境要求的提高，一定程度上影响了当地的经济发展，应当由受益的下游地区对于受损地区进行补偿。对于禁止网箱养鱼造成损失的渔民以及农田减产的农民予以补偿。这样，对于稳定当地的社会秩序，调解当地的社会矛盾以及提高当地居民的生活水平，从而更好地保护环境，有促进作用。

环境法的基本原则是经济与环境协调发展，预防为主，防治结合，综合治理，公众参与。只有将原则落实到执法中，将执法长效落实到现实中，环境保护法才能真正发挥作用，环境保护才能真正起到效果。环境保护的综合执法问题需要我们长久关注并且不断探讨，在具体事例中总结成功的执法经验，以期探索出一条行之有效的、具有普适性的综合执法之路。

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