建设项目施工安全监理的风险划分及其机理探析

曹 明

（宁夏灵州工程监理咨询有公司，宁夏 银川750021）

0 引言

作为主要参与主体的工程监理单位被赋予了监管施工安全生产的重要责任，并在全国推行建设工程安全监理。 监理是否应当参与施工安全生产的管理并承担安全责任；如何开展安全监理工作；如何规避安全监理风险，成为了当前监理行业研究的热点课题。

1 施工安全监理的风险划分

目前安全监理工作的风险主要有两种：一种是，法律责任的风险。 随着《安全条例》的颁布与实施，监理单位和监理工程师承担安全监理的法律责任得到了明确。 《安全条例》第五十七条规定：“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正，责令停业整顿，并处10 万元以上30 万元以下的罚款； 情节严重的， 降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；2）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂停止施工的；3）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关部门报告的；4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。 ”从上述内容不难看出，它从四个方面规定了监理的法律责任，这四项法律责任可以用四个“未”字进行概括。 本条也对监理的违法行为，从经济、行政、刑事等方面规定了具体的处罚办法。 正确理解本条内容，是预防和规避安全监理法律责任风险的基础。

《安全条例》 第五十八条规定：“注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3 个月以上1 年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5 年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。 ”该条文规定了作为一名监理工程师，在执业中必须严格遵纪守法，否则将追究其责任，并根据不同情节给予必要的行政处罚， 轻则停止执业数月，重则终身不予注册，构成犯罪的要追究刑事责任。

另一种，指经济损失的风险。 虽然现在建设工程监理合同、 施工合同示范文本中没有专门针对安全监理的条款，但随着《安全条例》的颁布实施，大部分建设单位已将安全监理纳入了监理合同中， 明确了安全监理的工作职责和工作权利，安全监理已经成为监理合同的一项重要内容。 如果监理单位未按照监理合同的要求配备安全监理人员；监理投标书中的安全监理目标因监理原因未能实现；监理人员没有认真履行安全监理职责违反合同规定等，监理单位就要承担采取补救措施、赔偿建设单位损失、接收建设单位经济处罚等违约责任，势必会给监理单位造成一定的经济损失。 更重要的是，因安全事故的发生，监理单位受到行政处罚和合同处罚，使监理单位的社会信誉、水平能力受到了质疑，使监理单位的竞争力下降，将带来更大的经济损失，并严重影响到监理单位的生存。

2 施工安全监理风险产生的机理

2.1 建设单位引起的施工安全监理风险

2.1.1 建设单位的市场行为不规范

由于目前国家对建设单位不规范的市场行为给予制约的法律、法规还不尽完善，特别是市场竞争日趋激烈，使得建设单位为了自身利益，不则手段地追求利益的最大化。 他们利用其在工程建设中处于主导地位的优势,在投标中压价,甚至将工程发包价格压到低于成本价格； 有的为降低成本，片面追求经济效益，向勘察、设计或施工单位提出不符合国家法律、法规和强制性标准的要求，甚至强令改变勘察设计文件内容；有的对施工现场所需安全措施费用不予认可，拒绝支付安全市场合理费用，导致施工单位安全生产、文明施工投入严重不足；有的强令施工单位违反合同约定，违反工程建设客观规律压缩工期；有的将拆除工程交给不具备保证安全条件的建筑施工单位甚至个人承担等。 监理单位和监理工程师一旦介入了有以上情况的工程项目监理，势必就要为安全事故的发生承担风险。 虽然监理有向建设单位提出建议和规劝的权力，但在这种情况下，建设单位对监理的建议往往是置若罔闻的。

2.1.2 建设单位的建设资金不到位

有的建设单位虽然资金不到位，却要求强行开工，破坏了工程建设的基本前提，尤其像一些要求施工单位垫资的工程，全由施工单位唱主角，使得监理人员没有发言权，根本无法开展正常的监理工作，更谈不上进行有效的安全监理工作了。 而一旦工程出了质量或安全事故，建设单位反而会责怪监理人员控制不利，工作失职等，监理单位难免也有被处罚的风险。

2.1.3 建设单位重进度轻安全的思想

由于长期以来，安全生产法律法规的不健全，造成了部分建设单位只重视工程的效益、质量和进度，而忽视工程的安全生产。 在工程的进度和安全生产发生冲突时，大部分建设单位往往选择的是赶抢进度。 这样，就算监理人员发现了重大安全隐患，建设单位也不会同意监理要求停工整改的意见，更不会同意向政府行政主管部门报告。

2.2 施工单位引起的安全监理风险

施工单位是工程建设活动中的重要主体之一，在施工安全生产中处于核心地位。 近年来建设工程中发生的重、特大生产安全事故分析表明，施工单位是绝大多数安全事故的直接责任方。 施工单位引的安全监理风险也是多方面原因造成的，主要有以下几点：

2.2.1 施工单位的市场行为不规范

2.2.2 施工单位必要的安全生产资金投入不足

2.2.3 施工单位的从业人员整体素质不高，违章指挥、违章作业、野蛮施工的情况时有发生，经常造成安全隐患

2.3 监理自身职业责任风险

2.3.1 过失责任

监理在责任期内，因缺乏应有的谨慎或自身的过失而导致安全事故的发生，监理应承担过失责任，并应按合同约定予以赔偿。 监理在为建设单位提供服务的过程中，必须恪守职责，认真负责，在工作中不能出现失误，一旦出现失误，就有可能承担赔偿责任。

2.3.2 渎职责任

监理人员在执行监理任务时不尽职，违反了法律法规的规定，造成了安全事故的发生。 渎职行为在主观上存在过错且具有违法性，所以应承担制裁性法律后果。

2.3.3 不作为责任

在安全监理工作中，若监理发现施工单位有违反法律法规和工程建设强制性标准的行为或出现安全隐患的情况时，监理应及时向施工单位以书面形式下达整改或工程暂停等监理意见，并按照法律法规和《建设工程监理规范》的规定及时报告建设单位和有关主管部门，提出咨询、劝阻意见并反映现场实际情况。

3 结束语

总之，质量和安全是工程建设中两个永恒的主题，而建设工程的安全生产又是直接关系到人民群众生命和财产安全，是体现“以人为本”精神以及实现中国梦的头等大事。

［1］张仕廉，董勇，潘承仕.建筑安全管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.

［2］任宏，兰定筠.建设工程施工安全管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.

［3］李世蓉，兰定筠.建设工程安全监理[M].北京：中国建筑工业出版社，2004.