信托视角下的反腐制度完善——利用信托制度预防公职人员以合法财产牟取私利

邹嵚楠

（中国政法大学 法律硕士学院，中国 北京 100088）

英国著名学者阿克顿有一句名言：“权利趋向腐败，绝对的权利导致绝对的腐败。”反腐败是全世界面临的共同难题。近年来，薄熙来、刘志军等高官纷纷下马，反映出了转型时期中国公职人员贪腐问题突出的现状。公职人员的非法收入在一定程度上可以通过建立财产申报制度来进行监督，但利用职权、地位影响合法财产的投资以获取不正当利益的行为却屡见不鲜，且缺乏相关制度加以制约。笔者认为，利用信托的相关制度可以有效抑制这一现象。

1 信托的基本原理

1.1 信托的含义和特征

我国《信托法》第二条对信托定义为：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”由此可以得出，信托有财产转移和财产管理两大作用。“信托与私人财富支配之自由牢不可分。信托设计经过数世纪演变亦始终不脱财产转移及管理之色彩。”[1]103

信托的制度设计有许多独到之处，突出的方面包括：信托财产具有“独立性”，可以保障其不为债权人追及；信托具有“隐匿性”和“多样性”，可以达成各种目的；而信托制度的“免责性”以及信托财产的“同一性”，使得信托制度非常灵活，涵盖的层面极大。[1]86-90

信托的作用越来越广泛，从经济需求角度看，投资信托、年金信托、资产证券化、土地信托等，都可满足社会的经济需求。而在社会需求层面，通过公益信托、特定赠与信托等制度，可以更好的实现社会的公平正义。[1]2-3

1.2 在我国通过信托制度抑制以权谋私现象的适用性与可行性

公职人员若将自己的特定财产设立信托，必须转移该财产的所有权，从而无法再直接控制该财产。信托财产的管理权通过约定可归于受托人，公职人员作为委托人将无法随意干涉信托机构对信托财产的管理。信托的这些制度安排将有效压缩公职人员以权谋私的空间。

我国公职人员的主要财产多为不动产与有价证券，通过信托制度，可以有效在事前防范官员通过交易牟利的风险。“随着职务变迁,一些国家干部不得不将自有财产和从事的工作隔离开来,有如许多经济领域干部（如证监会和国有上市公司负责人）的职务需要的规定等等。”[3]如果直接将证券或不动产变现，公职人员有可能遭受经济损失，采用设立信托的方式则可避免损失的发生。

2 代表性国家和地区运用信托制度反腐的实践情况及启示

在对其他国家和地区的相关制度进行考察时，笔者发现“盲目信托”及“强制信托”较多地被用来解决公职人员利用职权施加影响从而以合法财产不正当牟取私利的问题，主要实践地有美国、韩国以及我国台湾地区。然而这些国家和地区由于法律体制、国情和观念的差异，在具体制度的设计上有所不同，对此笔者将分别加以阐述。

2.1 对代表性国家和地区实践情况的考察

2.1.1 美国

2012年美国总统大选辩论中，当奥巴马质疑其竞争对手的海外投资时，罗姆尼的回应使用了一个词——盲目信托。

盲目信托（Blind Trust）一词源于美国，也称保密信托，是指信托的委托人放弃对信托财产的支配权，而由受托人拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产，委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预的制度。“其特色是无须向政府申报、不对外公开财产、受托人必须变更信托财产内容、委托人与受托人之间原则上不得通讯等。”[4]85在盲目信托中委托人对于信托的具体运作情况是被“蒙蔽”的，且受托人独立于委托人的影响，这是盲目信托制度的关键所在。因此在盲目信托中，委托人必须同意放弃许多权利，包括不得对受托人的营运管理方式作指示，不得要求受托人提供账目报告等。“盲目信托的基本精神在于委托人与受托人之间的‘双盲’，即：委托人不知道自己的财产由哪家信托机构管理，受托人也不知道自己管理的信托财产具体属于谁。这样，政府官员也就不可能知道自己的财产是如何投资的，甚至连盈亏状况也不清楚，当然也就不可能以权谋私了。”[5]

盲目信托的优点在于，首先，通过授权他人管理财产，政府官员可以远离内幕交易或不正当投资的指控。其次，公职人员不必再被迫出售财产。美国前财长鲁宾在担任政府职务之前在美林证券担任要职，持有该公司的股权。在出任财长前他出售了这些股权，在之后的美国股市飘升中，其损失可想而知。[3]最后，在理财方面，信托机构比个人更专业。

可有效预防公职人员以权谋私，又不损害他们的利益，盲目信托理应得到普遍适用，但事实上该制度应者寥寥。据美国参议院道德委员会的数据，仅7%的美国参议员设立了盲目信托，而在众议院，截至2010年，435名议员中仅有12人拥有正式的盲目信托。[6]造成这种现象的原因在于盲目信托的启动成本就高达数万美元，且设立和维护盲目信托通常是一个复杂的过程。由此可见，为了避免高成本和复杂的过程，多数公职人员并不会主动选择这种制度，这大大制约了盲目信托作用的发挥。

2.1.2 台湾地区

为避免出现公职人员不愿设立信托的情况，一些地区赋予了盲目信托强制色彩。我国台湾地区就采用了这样的制度，并称之为“强制信托”。

台湾1993年颁布的 《公职人员财产申报法》首次规定了强制信托，强制信托融合了“盲目性”以及“强制性”。该法第2条规定：正副“总统”、五院正副院长、政务官、立法委员、省市长、省 (市)议员、县(市)长应将其个人及其配偶、未成年子女一定金额以上之不动产及上市股票，信托与政府承认之信托业代为管理、处分。其他公职人员因其职务关系对特定财产具有特殊之利害关系者，亦同。该规定旨在避免主导决策的公职人员在拟定政策过程中牟取不当利益。“强制信托使公职人员的大额财产和股票直接由政府承认的信托公司代为管理处分交易，直接堵塞贪官污吏们非法收入的主要来路。因为利用股票行贿是现在最大的行贿方式之一，例如日本、意大利近年的官场丑闻主要就是股票舞弊案。”[7]

强制信托制度的确立在台湾引起巨大反响，许多人抨击其过于严厉。反对意见主要包括：（1）公职人员财产权受到限制，涉嫌违宪；（2）强制信托为台湾首创，并无经验可以借鉴；（3）信托费用负担问题以及受托人不当处分造成信托财产损失的赔偿问题，缺乏明确规定；（4）台湾信托机构难以令人信赖。对于上述诘难，赞成强制信托者反驳道：（1）公务员掌握公权力，对其财产在一定范围内加以约束，应属合理；（2）强制信托在世界上虽无先例，但基于现实需求，台湾不妨开此先例，在实践中再逐步使之完备。[7]

但按照最初的规定，强制信托的“盲目性”有可能非但无以防弊，反而为贪官污吏提供了隐匿财产的通道。因此2008年的《公职人员财产申报法》摒弃了“盲目性”，由公职人员保留信托财产的管理、处分权，该法第3、4条规定：“为了避免公职人员以指示或其他方法遂行利益输送，委托人或其法定代理人对信托财之管理或处分欲为指示，需先申报始得为之。”且“除非有缴纳税捐、规费、清偿信托财产必要，否则受托的信托业者不得处分信托财产。”值得一提的是该制度并非盲目信托，但也不属于消极信托，因信托机构虽无权处分信托财产，但有权在不改变信托财产性质的前提下管理信托财产。该修改确保了公职人员财产交易的公开性，也一定程度上兼顾了公职人员对财产处分及管理的权利。

2.1.3 韩国

韩国在2005年修订的《公职人员伦理法》中，确立了 "株式白纸信托"制度（韩音译，即股票保密信托“Blind Trust”）。在该制度下，委托人把财产投资交给受托人打理，受托人不向任何人披露投资情况且原则上不受委托人影响。[8]

卢武铉执政期间，大量高级公职人员因持有股票获利而难逃内幕信息交易的嫌疑。在各方的强烈呼吁下，株式白纸信托制度应运而生。通过该制度的设置，可以有效降低公职人员利用职权或身份通过股票投资不法获利的可能性。

株式白纸信托制度的设立借鉴了盲目信托与强制信托。《公职人员伦理法》第十四条规定，相应的公务员本人及其利害关系人所持有的股票总价额超过一定数额外的部分，从超过之日起1个月以内由其本人或要求利害关系人将有关股票出售或是签订 “株式白纸信托合同”，同时将该行为报告给登记机关。该法条进一步规定：“公开对象者等和利害关系人不得参与信托财产的管理、运营和处分。公开对象者等和其利害关系人不能要求提供有关信托财产的管理、运营和处分的信息，信托机关也不能提供相关信息。”[8]

株式白纸信托制度既包含“强制性”也包含“盲目性”，其意图在于通过“强制性”保障该制度的贯彻落实，之后以“盲目性”达到杜绝贪腐风险的目的。

2.2 启示

通过上文的介绍可以看出，美国所采用的为盲目信托制度，台湾地区采用的为强制信托制度，而韩国采用的是“盲目”与“强制”结合的信托制度。

美国的盲目信托制度，其优点在于给予了公职人员选择权，并具有“保密性”。但优点同时也能成为缺点。从美国的实践情况可以得出该项制度的适用无法得到保障，且其因具有保密性可能反而成为官员藏匿财产的工具。此外委托人是否与受托人“阻隔”也无法得到保障，极易出现双方私下串通的情形。例如2005年，美国参议院多数党领袖比尔·弗里斯特要求他的受托人卖掉价值1000万美元的HCA公司股份。HCA是由其家人创办的一家医疗公司。而几天后，该公司股票市值便狂跌十分之一。此事造成了巨大的政治影响。[6]抛开该“盲目信托”的受托人并未独立运作信托不提，很明显，委托人知道受托人并未将他在该公司中的股份全部卖出。而韩国的株式白纸信托制度也存在同样的不足。

台湾地区考量了盲目信托的不利影响并对其提出了修正，即规定由公职人员决定信托财产的处分，但必须事前公开其指令。这样一来，官员的行为将受到监督机关以及民众的监督，其财产为信托机构所控制，无法私下处分财产，若公职人员有与信托机构相互勾结为己牟利的行为，将会很容易被注意到。信托公司作为受托人，其公信力以及财产管理能力也不再成为相关制度开展的羁绊。但台湾的制度也存在不足，即对违反者的处罚力度不足，仅是处以一定数额内的罚款。

由此看来，参照台湾地区的强制信托制度，建立起我国的公职人员强制信托财产制度是一个较为理想的选择。公职人员强制信托财产制度的优点包括：（1）该制度为事前防范措施。当今反腐力量多集中于事后追查，若结合信托制度进行事前防范，会取得更好的效果；（2）公职人员的财产权益得到保障，既不必被迫出售敏感资产，又不必担心信托公司会不当处分信托财产；（3）由信托公司控制信托财产，可以防止官员私自处分财产而不上报。

该制度有3个问题尚待进一步探究，包括：（1）如何界定信托财产的范围；（2）如何防止官员在信托设立前转移财产；（3）如何监督官员的海外财产。

综上，根据不同地区的实践情况并结合我国的实际，强制信托财产制度比盲目信托制度更容易达到预期的效果，但须在细节设计上仔细斟酌，以符合我国国情。

3 我国公职人员强制信托财产制度的构建

在公职人员强制信托财产制度中，强制信托的委托人与受益人是法律所规定的公职人员，受托人为主管部门所确定的信托机构。信托财产的管理方式由双方在合同中约定，信托机构可以被赋予信托财产管理方面的自由裁量权，但除特殊情况，对信托财产的处分只可由委托人决定，这样既可以发挥信托机构的专业优势，又可以避免因信托机构的不当处分而造成的损失。受托人按照委托人的指示进行管理与处分信托财产的行为，任何指示都应在实施前由双方分别上报给主管部门。

当公职人员出现异常的财产交易指示时，监督机关将对其进行调查。若公职人员无法合理解释或拒绝解释相关情况，则违反了说明义务，应对其进一步进行调查。

在建立公职人员强制信托财产制度时，有以下几个方面值得注意：

（1）制度的适用对象

并非所有官员都有机会以权谋私，因此该制度应针对"敏感度高"的公职人员，以避免适用范围过大而导致成本过高但效率过低。可以适用的对象包括地产主管部门、国企以及证监会等金融监管机构的公职人员。

（2）信托财产的范围

信托财产的范围应包括公职人员的不动产、有价证券及其他除正常生活所需以外的财产，知识产权也应酌情纳入信托财产的范围。对于台湾地区曾出现的法律未规定的特殊财产，如高尔夫球证、各种会员卡，名贵珠宝首饰、甚至贵重宠物植物，立法上可作概括式规定，以加大灵活性，在实践中由监督机关根据具体情况认定。

在我国夫妻财产双方共有，故配偶和未成年子女的财产也应包含。值得注意的是成年子女的财产应如何看待。在我国公职人员通过成年子女持有财产的情况并不罕见，因此有限度的将符合条件的成年子女财产也纳入信托财产的范围是否可行值得进一步探讨。

（3）受托人的规定

受托人应为政府所批准的特定信托公司，政府应对信托公司按照规模、人员、管理、业绩等条件进行筛选，以保障公职人员财产的安全。

（4）信托财产的管理、处分权

委托人应与受托人签订信托合同以明确双方的权利和义务。信托财产的处分权应归属于委托人，管理权由双方协商决定。同时委托人以及受托人应将委托人对受托人发出的指令提前于监管部门处备案。

［1］方嘉麟.信托法之理论与实务[M].北京：中国政法大学出版社,2011.

［2］[日]能见善久著，赵廉慧译.现代信托法[M].北京：中国法制出版社,2011.

［3］沈富荣.强制信托的反腐败意义[J].上海金融,2005(4).

［4］董保诚.反贪腐在台湾地区-法学的视角[C]//论法治反腐-“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集.北京：法制出版社,2011.

［5］周攀,颜永容.公职人员财产申报制度的国际经验研究[J].社科纵横,2008(12).

［6］ 美国总统候选人缘何青睐盲目信托 [EB/OL].（2012-10-24）[2013-07-06].http：//www.fortunechina.com/investing/c/2012-10/24/content_123363.htm.

［7］范忠信.“阳光法案”与台湾“廉政”问题-台湾〈公职人员财产申报法〉的特点、局限及其立法史[J].台湾研究,1994(1).

［8］曹玮.金泳三政府改革公职人员财产登记与公开制度研究[D].上海：复旦大学，2012.