加快山东蓝色经济区城镇化发展的对策

孔祥玲

（山东轻工业学院，山东济南250000）

2011 年国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略，也是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略，《规划》提出，到2015 年，山东蓝色经济区率先达到全面建设小康社会的总体要求， 城镇化水平达到65%左右。目前，山东蓝色经济区发展异常迅猛，城镇化基础较好，程度较高，在省内处于领先地位， 依据2011 年山东省统计年鉴中记载的山东城镇人口比例计算出的城市化率： 青岛67.44%、 潍坊63.82%、 威海55.91%、烟台52.96%、东营48.90%、日照33.47%、滨州31.32%。 但近几年的城镇化实践也反映出其特点：既有新型工业化提供的强大动力支撑，也面临着资源、环境、资金等诸多因素的多重约束，另外，还存在蓝色经济区辖区内城镇化发展不平衡的问题。 因此，蓝色经济区城镇化发展要结合自身的情况，与经济发展相适应，与新农村建设相协调，逐步形成以城市群为龙头、大中城市为中心、小城市为纽带、小城镇为重点和基础的比例协调、布局合理的新型城镇体系。

1 坚持半岛大中城市、小城镇以及乡村协调统筹发展

城乡二元化管理模式已不再适应城镇经济快速发展的要求。依据十八大会议精神，站在促进城镇化发展的高层次上，应对城乡经济、大中城市和小城镇发展进行统筹规划， 以城市带动城镇和乡村全面发展。

以青岛为龙头的山东半岛城市群是继珠三角、长三角和京津冀之后，我国又一个成熟的都市连绵区，城乡经济社会一体化发展是新型城镇化的重要内容。 蓝色经济区辖区内各大中城市集中了现代制造业、港口运输、对外贸易、服务业和海滨旅游等优势，对周边城镇和农村具有极强的辐射影响和带动作用，因此，应紧紧抓住城乡统筹发展这条主线，坚持“工业反哺农业”、“城市支持农村”， 实现农业现代化和工业化、城镇化协调发展。 一方面，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农业流动，扶持和发展农村服务业和乡镇企业，优化农业产业结构，结合产业发展、住房建设、村庄合并建设新型小城镇和农村社区；另一方面，建立劳动力转移区域政策，积极引导农村劳动力向城市转移，并鼓励乡村剩余劳动力就地城镇化。 在促进山东半岛城市群发展的同时，带动周边小城镇和新农村的发展。 具体来讲：

一是，发展工业型小城镇。要借助于青岛、烟台、潍坊、东营等大中城市的有利环境和辐射影响，发展新兴的具有经济技术开发区性质的工业型小城镇，并逐渐扩大规模。 这些乡镇工业企业不仅吸引周边农民就业，还是小城镇的主要经济和财税来源，不断推进小城镇发展与进步。

二是，发展商业型小城镇。 比如依托于海产品、农产品、副产品等专业市场和市场群落，以专业产品为纽带，以搞活加工和流通为手段，通过产业聚集、扩张效应等带动地方海产品、农副产品等加工业发展，从而推进农村城镇化进程。

三是，发展海滨旅游型小城镇。 蓝色经济区具有沿海旅游资源和齐鲁文化资源优势，以自然资源和文化资源，吸引大量观光者，逐步发展成为以消费和服务业为主的小城镇。

四是，发展综合型小城镇。 即在主导产业大发展的基础上促进其他产业的优化布局和升级，做到“农工商贸并举”。 由于蓝色经济区辖区经济发达、资源丰富，大部分地区的城镇化具备发展综合型小城镇的条件。

2 加快小城镇及农村基础设施和医疗教育等公共服务建设

加快小城镇以及农村的基础设施和公共服务建设是推动农村城镇化发展的重要途径。山东蓝色经济区辖区海洋资源丰富，海洋运输、海洋化工、海洋食品加工、农副产品生产与加工发展迅速，农民个人生活富足，但个人的富有无法彻底改变农村大环境落后的状况，而农村和小城镇之所以落后，主要体现在基础设施和医疗教育等公共服务的差距上。小城镇和农村的基础设施落后制约着小城镇向更高层次的发展，要推动城镇化进程的快速发展，应首先从基础设施和公共服务入手。这些问题的解决，使大城市和小城镇之间的差距明显缩小，有利于抑制过多人口的外流，从而增强本地经济的发展。

一是，加大地方财政对城镇基础设施和医疗教育等公共服务的倾斜投入，特别是扩大对小城镇财政支持的覆盖范围；二是，发挥市场机制在资源配置中的调节作用，对城镇基础设施项目全面放开，吸引社会资金参与城镇建设，重点投向道路交通、集中供热、管道燃气、地下管网等，形成政府引导、市场运作的多元化投融资机制；三是，发展交通运输，形成四通八达的交通网，打破区域闭塞，增强本地的人口、经济等各方面与外界的交流，既改善小城镇和农村的生活条件，又能推动农村经济的发展以及小城镇的繁荣；四是，改善小城镇和农村的医疗卫生及教育现状，增加医疗卫生和教育培训支出，健全城镇医疗卫生服务体系，优化教育结构和布局，全面提升义务教育水平，关注留守儿童的身心健康，减少和杜绝儿童失学现象，推动文化和经济的发展；五是，积极推进新农村建设，加快建成一批以现代农业产业发展为支撑的新农村示范村，大力推进农业产业化经营，增强乡村经济活力，改善农村地区生产和生活环境，完善公共服务体系，抓好村落布局、村庄规划和建设，切实缩小城乡差距。

3 加快调整农业发展方式和产业结构

农业发展方式和产业结构的调整与城镇化发展存在着密切的互动关系，推进新型城镇化，必须优化产业结构，推动一二三产业协调发展。 蓝色经济区六市两县具有得天独厚的地理位置和海洋条件，物产丰富，农业品种繁多，海洋产品生产、加工、运输等产业密集，科学合理的产业结构和完善的农业发展方式必定对城镇化建设起到重要的作用。

蓝色经济区六市两县经济作物丰富， 在巩固发展农村基础产业上，要抓好粮食和农副产品的生产，政府财政和金融机构应加大对“三农”的资金支持力度，当地政府要抓住时机大力宣传推广当地知名农作物，使之产生品牌效应，比如烟台苹果、莱阳梨、日照青茶叶，东营冬枣、潍县萝卜等等；中小城市和小城镇要利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，大力发展现代农业，完善现代农业产业体系和生产结构，因地制宜发展特色产业和劳动密集型产业，大力扶持培育现代农业产业、现代物流体系等，发展相应的农产品加工业和农村旅游业，改变农村和小城镇单一的生产结构，多渠道增加农民收入。

产业结构的调整，应结合蓝色经济区六市两县的实际情况，适应国际需求结构和国内消费升级新变化，紧跟科技进步新趋势。一是，开发新材料、新能源、海洋生物技术等高技术产业，扶持新兴海洋产业，并加强节能减排和生态环境保护；二是，改造提升传统制造业，关闭或调减缺乏前景的企业，支持和发展有前景的弱小企业，全面增强产业核心竞争力；三是，重视发展第三产业，如发展现代物流基地及中介、技术咨询、金融等生产性和技术服务行业，发展卫生保健、文化旅游、休闲娱乐、房地产、楼宇经济等综合性服务设施行业。因为第三产业不仅能提供更多的就业机会，还可以为第一第二产业提供和创造良好的生产环境和生产条件，也能在一定程度上改变农村和小城镇的服务行业和服务设施落后的面貌，从而促进小城镇和城乡赖以发展的农业和农产品加工业等的发展。

4 突破城乡户籍束缚

4.1 改革不合时宜的原户籍制度

以二元户籍结构为基础的城乡二元管理体制是城乡发展统筹的最大障碍，深化户籍配套改革势在必行。山东省已试点并逐步推行“居住证”制度，改革不合时宜的原户籍制度。改革城乡二元体制就是在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开中小城市、县域、城镇的户口迁移政策，以合法固定住所为基本落户条件，降低农民进城门槛，鼓励农村劳动力就近有序转移。

一是，对青岛、烟台、潍坊、日照、威海、东营等大城市要进一步在外来人员购房、投资兴业、引进人才、退伍安置、接收大中专毕业生的落户等方面带头降低条件；二是，逐步将“城中村”和人均耕地少于一定标准（如：0.5 亩）的近郊居民转为城镇户口，纳入城镇统一管理；三是，逐步剥离城乡二元体制附加给户籍制度的各种职能，在城镇居住的农民，不论是常住户，还是暂住户，在子女入托、入学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇，加快其市民化进程。

4.2 突破社保制度障碍

户籍改革是基础，就业、医疗、养老、社会保障相配套的措施是内生性核心。一是，要创造条件为进城务工农民建立社会保障体系，加快推进城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的全覆盖，按照低费率、广覆盖、可转移、保障水平适当、确保待遇发放的原则，推行以个人账户为核心的养老、医疗保险办法；二是，教育资源要在中心城市和小城镇对农民工无条件开放，解决进城农民孩子上学和自身培训问题；三是，加快推进保障性住房建设，如职工公寓、公共租赁住房等，建立进城务工人员住房保障制度；四是，建立被征地农民基本生活保障、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养制度，形成广覆盖、多层次、与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系和救助体系。

5 大力发展城镇民营经济

大力发展城镇民营经济是解决农村剩余劳动力转移渠道不畅的主要途径。 据全国工商联统计数字：民营经济贡献了70%的劳动力工作岗位，是保就业的生力军；其产出接近GDP 的一半；吸纳了2 亿多的农村剩余劳动力进城，推进了城镇化进程。 由于城镇经济比农业有着更高的效率，城镇就业人员因此获得比农民更高的收入，而高收入又带来更多的消费需求和更大的消费市场， 吸引更多的农民进城，所以，民营化和城镇化相互作用、相互促进，形成良性循环。事实证明，民营经济搞得好的省份，其GDP 增长就快，城镇化水平也越高，如浙江、广东、江苏。而我省一直受到重官轻商等传统文化的影响，市场环境欠灵活，民营经济一直处于落后水平，城镇化水平较浙江、广东、江苏等地区也有所差距。

山东半岛是我省经济发达地区，经济增长和城镇化水平居省内领先地位。 目前，我省正大力推进《山东半岛蓝色经济区发展规划》的实施，半岛地区应借助此次机会，争取省政府的大力支持，进一步解放思想，坚持改革开放，在做大做强当地经济的基础上，培育活跃发展民营经济，争取达到半壁江山甚至更强的水平。 要出台更积极的民营经济扶持政策，创造更加有利于民营经济和大学生创业发展的环境，让民营经济保持更强劲的增长动力； 要彻底打破重官轻商的落后封建意识，鼓励自谋职业和自主创业；要充分发挥地方财政政策的引导作用，加强地方城市商业银行对民营企业的资金支持；同时要加快发展各类职业教育，提高劳动者创业技能和创新职业素养。

6 完善土地使用制度改革

制定和完善有利于小城镇健康发展的土地使用制度是当前小城镇发展最紧迫的问题。 土地使用制度改革，一方面，要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划；另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理办法。

蓝色经济区辖区内农村拥有大量的闲置荒地和滩涂，与城市用地的日益紧张相比具有一定的优势，因此，应建立城乡统一的建设用地市场流转机制，逐步推动集体建设用地使用权进入市场流转，允许农民以转包、出租、互换、入股等形式进行土地经营性交易，从而提高土地利用水平，缓解城镇建设用地紧张问题。具体从以下几个方面入手：

一是，对城镇存量土地挖掘潜力，加大对闲置土地的处理力度，优化土地利用结构，提高土地使用效率。

二是，城镇建设走集约、节地、提高土地利用率的道路。在18 亿耕地红线不能碰的情况下， 盘活农村和乡镇宅基地是唯一的对象和办法。要利用社会主义新农村建设和小城镇建设契机，借鉴我省马桥、南山、栖霞口的经验，加大刺激迁村并镇的实施力度，盘活农村宅基地。

三是，推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制。 建立集体土地流转市场的核心是土地货币化，只有货币化才能使农民土地权益得到保护，允许农民以土地使用权换取城镇居民居住权和保障权，让农民得到实惠和长远保障，如果集体土地不能流转，一味要求农民让出土地迁往城镇，这样的城镇化是不公平也不科学的。

［1］国家发展和改革委员会.山东半岛蓝色经济区发展规划[Z].2011，01.

［2］国务院发展研究中心课题组.中国城镇化：前景、战略与政策[M].中国发展出版社，2010.

［3］邵力，薛占胜.建设社会主义新农村与推进城镇化并举[J].探讨与研究，2009(08).

［4］杨志勇.我国城镇化融资方式分析[J].中国金融，2011(19).

［5］相伟.我国人口城镇化的难点与对策[J].宏观经济管理，2011(10).

［6］黄向梅.转型时期我国农村城镇化模式研究[J].调研世界，2011(08).