移民后期扶持相关规划实施存在的问题及建议

杨 涛 左 萍 常全利

一、前言

2006年5月17日，《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号，以下简称国务院17号文件)印发，决定对大中型水库移民实施新的后期扶持政策。移民后期扶持政策主要通过移民后期扶持相关规划实施。移民后期扶持相关规划包括大中型水库移民后期扶持规划 (以下简称“后扶规划”)、大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划 (以下简称“项目规划”)，是后期扶持政策实施的基本依据。

目前，第一个五年移民后期扶持相关规划已实施完成，第二个五年规划正在实施之中。第一个五年规划实施给库区和移民安置区注入新的发展活力，成效显著，使党和国家的支农惠农政策更加深入人心、移民群众收入水平大幅度提高、移民群众就业创业能力显著增强、库区基础设施建设步伐加快、库区和移民安置区社会秩序更加稳定。但是，随着我国经济社会形势的不断发展变化，移民后期扶持相关规划实施过程中遇到了一些新情况、新问题，尤其是后期扶持政策实施5年来，出现了一些制约后期扶持相关规划实施的问题，需要制定相应措施以全面推进规划的顺利实施。

二、移民后期扶持相关规划实施存在的问题

(一)移民管理机构建立健全问题

为协调解决水库移民后期扶持政策实施中出现的问题，从中央到地方，都建立了由相关部门组成的联席会议制度，但各部门之间的协作、配合并不理想。一是信息传递不畅通，资金拨付周期长。根据有关规定，移民部门管项目，财政部门管资金。但从实践中看，由于多方面因素的影响，项目资金的拨付往往比规定时间滞后半年甚至更长，严重影响项目施工的进度。二是协作机制不健全，项目验收不及时。移民项目完成后，竣工验收需要移民、财政、审计、监理、政府办公室等多家机构参加，由于缺乏协调，各相关机构很难同时集合，往往造成人为的验收拖延现象。一方面导致后扶资金大量挂账，利用效率不高，另一方面又长期占用施工方的垫付资金，移民、项目村、施工方均有意见。三是管理机构不健全。尽管各级地方人民政府趁国务院17号文件的东风一定程度上建立健全了移民管理机构，但目前地方人民政府的移民管理机构建设呈现参差不齐的局面，无论是机构性质、级别，还是挂靠部门、人员编制和工作经费，都是百花齐放，这必然导致工作措施、管理手段和工作效果上的很大差异。尤其是县级移民管理机构还存在归口不一致、规格低、编制少、内设机构不全、人员配备不足、专业人才缺乏等问题。这些问题的存在逐渐成为制约移民后期扶持相关规划实施工作正常开展的瓶颈问题。

(二)移民工作经费落实问题

稳定的经费保障是做好后期扶持相关规划实施的基础。国务院17号文件明确规定，各级移民管理机构工作经费要纳入同级财政预算。但是在这个问题上，大多数地方执行的并不是很好，各级移民管理机构普遍存在的工作经费不足问题，已成为制约规划实施工作有效开展的重要因素。

(三)规划编制问题

第一个五年后期扶持相关规划编制因时间紧、编制匆忙、操作性不强。尤其是项目规划资金盘子确定走了弯路，在规划投资人均基数确定的情况下，经过几次反复，规划初期没有明确资金来源，各地也存在多争取投资的心态，人均投资基数定得偏高，造成前期规划投资盘子偏大。在规划实施过程中，后期扶持相关规划与年度计划项目因移民意愿发生变化，导致项目变化较多，而规划调整也未能及时报批。再加上近几年政府其他惠农政策力度较大，与后期扶持规划项目重复较多等原因，后期扶持相关规划已不具备指导意义。另外，一些地方编制的“十二五”后期扶持相关规划存在扩大范围、突破规模、项目不实等突出问题，没能很好地根据规划编制工作大纲要求，正确处理好需要与可能、全面与重点、发展与稳定的关系，使规划难以成为推动发展、促进增收、改善民生、维护稳定的规划。

(四)项目规划与其他专项规划的衔接问题

项目规划与其他部门的专项规划项目设置存在重复和交叉问题。在“十一五”规划中，特别是随着国家惠农政策力度不断加大，中央、各级政府在社会主义新农村建设过程中对农村基础设施建设投资力度不断加大，比如“村村通”工程、“人畜饮水安全”工程、“抗震安居”工程、第二轮“农村电网改造”工程等等都已全面铺开建设。但是，市、县两级移民机构上报项目年度计划时，横向沟通较少，也安排了相应的项目，因此多头上报，造成项目重复安排。项目审批后开始实施时才发现部分项目别的部门已经实施，造成众多的项目变更，形成规划与实施“两张皮”，不但增加行政成本，而且间接增加了工程成本。

(五)项目管理问题

在项目选择方面。有的地方没有从解决移民生产生活存在的突出困难和问题的视角出发，热衷于上大项目，搞了不少“形象工程”，如广场、牌坊、集中聚居区等，浪费了有限的后期扶持资金。

在项目管理方面。移民扶持项目点多面广量大，目前缺乏统一的管理办法。有的地方项目“重建轻管”现象还比较突出。形成这种问题主要有两方面原因。一是移民项目都是具体到村的项目，项目建成移交给各村后，常因管理不善或缺乏管理而导致移民工程损毁等现象发生。二是移民项目多属于公益类或准公益类项目，管理有成本但无直接经济效益，管理人没有积极性。

在项目的资产产权方面。后期扶持项目建设后，必将形成相应的资产。在资产的价值形成过程中，资产的价值构成包含了两部分，既有国家的补助资金，又有当地村民的投劳折资或筹集资金。这些资产必将为当地或移民今后的生产生活带来相应的收益，是新农村建设不可缺少的重要资源。但是，要长期发挥这些资产的效益，如何明确资产的产权属性、界定和解决产权和使用权应该属于谁是当前项目管理中急需解决的问题。

(六)资金管理问题

移民资金是后期扶持相关规划实施工作的重点，也是库区社会容易引发矛盾的焦点。目前资金管理方面主要存在以下问题:一是预算管理差。有的地方在项目预算的管理上比较粗放，对工程造价审核把关不严，预算编制缺少量入为出、精打细算，导致一些项目出现预算投资与决算投资差距过大，给资金安全、项目运行带来了一系列问题。二是拨付环节乱。个别地方存在违规拨付资金的现象，将本应拨付给承建单位的资金违规拨到个人账户，更有甚者，将项目资金违规拨付到项目实施无关的非建设单位。三是资金拨付链过长，资金投放结构不合理。由于财政部门和移民部门之间信息传递不畅，配合不够紧密，项目资金的拨付通常滞后半年到一年的时间，跨年拨付时常发生，当年的项目资金实际到位率较低，再加上其他中间环节及在途时间，资金到达项目建设单位的时间延迟更久。四是违规操作，专款未能专用。有些地方在下达项目预算时，直接预留或提取部分资金，变相截留移民资金;有的以统筹名义，按不同比例提取移民村资金，集中进行跨村项目的建设;还有的指定固定单位为后扶项目服务，所需费用挤占项目经费等等。五是县级报账操作各异，资金安全无保障。有的执行省—市—县—乡(镇)—村五级拨款制，资金运行环节多，安全隐患大;有的县级移民机构既负责项目的规划申报、组织实施，又负责项目资金的拨付，缺乏制约;有的实行乡镇财政所和县移民局两级报账制，资金安全缺乏监管。六是票据使用不规范，票实不符，白条泛滥，套取资金问题严重。

三、加强移民后期扶持相关规划实施的建议

(一)加强和改进规划编制工作

编制科学的规划是规划实施的基础性工作。一是要突出主题主线。以推动库区科学发展为主题，以加快转变、跨越发展为主线，加快建立促进库区经济发展、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。二是明确编制原则。要进一步强化规划的科学性，坚持从实际出发、统筹考虑库区各项发展，体现以人为本、民生优先、生态保护和平安和谐;要进一步强化规划的可操作性，落实规划目标任务，加强规划项目筛选，促进项目生成，建立项目滚动发展的长效机制。三是加强协调衔接。把后期扶持相关规划与当地国民经济和社会发展“十二五”规划以及水利、交通、农业、林业、社会保障等其他行业规划充分衔接起来，保证规划目标、投资安排和政策措施的有机对接，合理配置各种资源要素，移民专项资金要重点解决其他投资渠道难以覆盖的库区发展问题，优先安排见效快、效果好的民生项目。四是坚持统筹兼顾。注意把握好加快发展与科学发展的关系，整体推进与突出重点的关系，加强具有全局性、战略性问题的研究，增强规划的宏观性、战略性、前瞻性和可操作性。

(二)健全移民资金的安全运行机制

移民资金是国家扶持移民的专项资金，其使用对象只能是移民，必须专款专用，不得挤占、挪用、截留。一是要严格执行资金预算制。对未纳入年度预算的项目，不得使用移民资金组织实施;对超工程概算、超中标价的项目进行专项检查和追踪问效。二是实行资金专户制。后扶资金应当设立专户，建立专账，指定专人管理，封闭运行。三是实行县级报账制。由项目单位根据计划和进度提出用款申请并附报账凭据，按规定的程序报经批准，由县级移民管理单位统一支付并集中核算。四是加强内部责任制。各级移民机构要加强内部制度和内控机制建设，加强资金流转各环节的财务监督，保证资金安全完整，努力降低资金风险。

(三)完善规划实施的移民参与模式

后期扶持是民生政策，专门用于解决移民的生产生活困难。根据国务院17号文件的规定，“项目的确定必须坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权”。为保障移民的“三权”，必须切实推行移民政务公开，把阳光操作贯穿于移民工作的各个方面和环节。通过建立移民后扶的告知、公示、协商、听证、参与等制度，组织移民参与项目的筛选、确定、申报、实施、验收等全过程管理，形成了上下畅通、左右联动、规范运作、长期坚持、移民参与的长效运行机制。

让移民直接参与项目和资金的管理，把项目实施和资金使用的全过程都向移民敞开，一是增强了透明度，移民放心;二是杜绝了资金使用中的一些漏洞，避免了少数基层政府挪用、克扣移民资金的现象，提高了资金使用效益;三是弥补了移民部门的人员缺口，减轻了负担，降低了风险。当然，吸收移民参与并不意味移民主管部门可以放任不管，还是要加强服务、指导、管理、监督，要防止少数移民代表利用移民的信用谋取个人利益。

(四)建立多层次的后扶监管体系

建立多层次的后扶监管体系，提高后期扶持工作管理水平，确保相关规划实施效果。一是坚持经常性督促检查。部际联席会议和县级以上地方人民政府要经常性组织有关部门组成督导组，指导、督促、检查后期扶持政策实施工作和后期扶持资金征收使用管理情况，及时发现并协调解决政策实施工作中出现的困难和问题，定期向上级报告政策实施情况。各级监察、财政部门要会同同级移民管理机构，进一步加强对后期扶持资金征收使用管理的监督检查工作。二是开展规划实施稽察。2008年，部移民局制定了《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》。省级移民管理机构要商发展改革、财政、水利等部门，抓紧制定本地区开展稽察工作的实施细则和办法，明确稽察机构，建立稽察队伍，落实工作经费，定期组织对相关规划实施情况进行稽察，及时发现并研究解决规划实施工作中遇到的困难和问题，确保规划实施效果。三是内部审计。中央移民管理机构和省级移民管理机构将组织开展后期扶持资金内部审计工作，明确内部审计机构，建立内部审计队伍，落实工作经费，定期组织对后期扶持资金使用管理情况进行内部审计，及时发现并研究后期扶持资金使用管理中存在的问题，确保后期扶持资金安全。四是外部审计。聘请会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构，对移民后扶项目的效益进行审计。五是社会评估。各地要根据发展改革委、财政部、水利部联合印发的《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的意见》要求，全面建立监测评估机制，对后期扶持政策实施情况进行跟踪监测，及时掌握情况，评估实施效果，保障资金使用安全和后期扶持政策顺利实施。

(五)强化项目的规范管理

随着项目的全面实施，要狠抓项目规范管理，优化项目建设管理，并建立项目良性管理的长效机制。一是加强项目申报管理。按要求确定申报项目，按程序进行项目申报。二是规范项目招投标，加强施工管理。要对项目招投标、签订施工合同和确定监理单位等环节进行规范。三是规范项目验收程序，加强项目验收管理。落实决算审计制度、验收挂牌制、政务公开制等监督制度。四是要突出移民主体，实行项目管理民主化。要从项目的立项、建设、竣工、运行等各个环节，都要充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权。五是加强基础设施项目的管理维护。要坚持建管并重，积极探索建立和完善工程项目自我维持、自我发展的良性管理的长效机制，确保工程持续运行和长期发挥效益。六是明确开发性生产项目的运行和收益分配管理。明确界定项目的产权归属、资产管理主体，资产的经营方式和收益分配模式，以充分发挥项目和资金的扶持效益。

(六)建设高素质的移民管理队伍

一是要增加县级移民管理机构的人员编制和经费保障，以适应移民后期扶持政策实施的需要。二是要加强业务培训，不断提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善联席会议的工作机制。明确会议的工作模式(定期与临时相结合)、召集程序、议事规则、表决办法、决议效力;规定各组成单位的责任部门、工作流程、经办人员;建立移民后扶工作的信息交流平台，及时传递和交换各自信息。

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