创新活力来自调查研究——大同市“制度+科技+人”优化发展环境模式的创新实践

■中共大同市委常委、纪委书记 卫洪平

2011年8月以来，大同市纪委通过深入调查研究，把优化发展环境作为围绕中心、服务大局的重要抓手，在实践中创新思路，形成了“制度+科技+人”的工作模式，取得了比较明显的成效。

把调查研究摆到班子建设的重要位置，班子成员带头调研，谋划优化发展环境大计

调查研究是党的优良传统。新一届市纪委常委会对班子建设提出了一系列具有时代特色的要求，同时强调：必须继承和发扬调查研究的优良传统，把调查研究作为开展工作的基本方法，贯穿于各项工作的始终。

为了找准工作的切入点，大同市纪委常委会决定，由市纪委监察局班子成员带队，集中一个月时间，深入各县区、市直经济管理和行政执法单位，以及国有企业、民营企业，进行广泛深入的调研，查找影响制约大同“转型发展、绿色崛起”发展战略和“三名一强”奋斗目标的突出问题。经过调研，共梳理出10个方面的突出问题，主要是行政审批制度改革有待深化、政务公开力度不够、行政处罚随意性大、行政管理运行机制不明晰等。市纪委常委会几经研究，并报请市委常委会同意，代市委、市政府起草了关于优化发展环境的“十二条意见”。市委、市政府予以充分肯定，并于2011年11月初召开了全市优化发展环境动员大会，成立了领导机构和工作机构，办公室设在市纪委监察局。数月之间，市县两级优化发展环境领导组和纪检监察机关强力推进，主流媒体广泛积聚和释放正能量，全市上下形成了优化发展环境的浓厚氛围。

在推进工作中坚持调研，解剖麻雀，举一反三，形成了“制度+科技+人”的工作思路

优化发展环境是个老话题。十多年前大同就开展过一轮优化软环境工作，由于多种原因，没能深入下去。新一轮优化发展环境工作部署之后，市县领导层和干部群众一方面认为非常必要，抓对了；另一方面也很担心，认为搞不好又是虎头蛇尾，不了了之。

群众有担心，我们有压力。不接触实际，成天坐在办公室，压力更大。优化发展环境工作到底如何深入？我们认为，只有深入调查研究，到群众中去，才能发现深层次问题，才能找到解决问题的答案。

一是深入调研，解剖麻雀。去年5月12日，我们到城区调研，在南关街道便民服务中心看到有群众在民政窗口办理低保手续，我们问多长时间能办下来，工作人员说，街道办每月向城区低保中心报一次，报上去就办了。为了查明情况，我们临时调整调研路线，直接去城区低保中心，了解到城区低保中心三个月才研究一次。我们问为什么需要等三个月才研究一次，答复是规定就是这样。随后我们召开座谈会，提出办理低保的工作流程应该优化。为了解决这一问题，一周后，我们和市民政局主要负责同志一起冒雨赶到矿区民政部门、街道办事处、社区居委会和低保户家里，进行深入细致的调研。结果发现办理低保最快的三个月，最慢的九个月也办不下来。城区、矿区是两个低保大区，共有低保户57101户，139143人，占全市低保总人数的68.9%。为了让符合条件的低保户能早一天享受低保，我们和民政部门商量，抓紧时间优化工作流程。民政部门非常重视，一次又一次压缩时限，市纪委监察局又出面协调相关部门，最后把办理低保的时限由原来的三个月压缩到25个工作日以内。随后，以市政府名义在全省率先出台了《大同市关于优化审批流程进一步规范最低生活保障制度的意见》。

二是举一反三，大胆实践。解剖这个“麻雀”，再联系市公安局户籍管理的创新做法，引发了我们新的思考：环境是由“制度和人”两部分组成的，前一段我们着重抓的是人，是执行力。现在来看，许多制度本身就有问题，要么已经没必要存在了，要么其工作流程亟待优化。而且这些制度基本上都是行政权力，如果不在制度层面上动手，不搞制度的清理优化，即使把人的执行力提高了，人民群众也还是不满意的。这就有必要调整工作的思路了。那时大同的行政审批制度改革已经搞了7轮，审批事项由411项精简到126项，办理平均承诺时限从9.66天降为5.18天，比平均法定时限缩短79.04%。除此之外，市本级还有890项行政权力服务事项没有清理优化（其中121项与民生密切相关），有4343项行政处罚事项自由裁量权没有划分裁量阶次和基准，行政处罚比较混乱。为此，我们及时向市委、市政府提出建议，从去年6月开始，用半年时间，集中对市本级所有行政权力服务事项和行政处罚事项进行了清理规范（行政处罚自由裁量权的细化规范，学习借鉴了宁波的经验）。经过清理规范，890项行政权力服务事项仅保留692项，即办件占到三分之一，承诺件全部进行流程优化，平均办理时限由25.05个工作日压缩至7.29个工作日，提效70.9%；4343项行政处罚事项根据相关法律法规变更调整为4388项，自由裁量权全部制定裁量基准、划分裁量阶次、细化量化处罚额度，细化后每项处罚基准最少有三个阶次，共计12402档，之后对系统数据进行了更新，于今年4月1日向社会公布并实施。到今年4月底，各县区的行政审批事项和行政权力事项清理优化工作、行政处罚自由裁量权标准细化工作也已全部完成，为6月底实现惩防体系信息网“一网六平台”省、市、县三级互联互通打下坚实基础。现在来看，这样做才是把权力真正关进了制度的笼子里。

三是科技支撑，公开透明。2011年8月，我市已自主研发、创建了行政权力公开透明运行系统。在对市本级行政权力事项优化流程和固化公示、对行政处罚事项自由裁量权标准进行细化规范之后，我们一步到位将其全部纳入行政权力公开透明运行系统。市政府将流程优化结果及办理事项相关信息在媒体发布公告，同时该系统启动外网运行，接受社会监督。省纪委对全省惩防体系信息网建设作出统一部署后，我们一方面做好省里要求的“一网六平台”建设，一方面优化完善了我市独有的行政权力公开透明运行平台。在惩防体系信息网建设过程中，我们更加认识到科技的重要支撑作用，感到把权力关进制度的笼子之后，还应该把制度关进科技的笼子里。于是我们更加豁然开朗，明确提出了“制度+科技+人”的优化发展环境工作思路。制度是基础，科技是支撑，人是关键，三者是有机的统一体。制度规范、科技应用为优质高效行使行政权力提供了有效载体，为确保管理服务者合理规范行使行政权力提供了强大约束力；人的主观能动性的充分发挥，又能实现制度与科技的完美结合和最佳呈现。三者之间既是监督制约的关系，又是相互促进的关系，其良性互动给我市优化发展环境既完善了顶层设计，又注入了新的活力。关于“人”的方面，要做的工作很多，目前我们突出抓三个重点：一是加大对窗口服务人员和行政执法人员的岗位教育培训力度；二是加大整治“吃拿卡要”和整治庸懒散奢的力度；三是积极筹建市、县两级行政投诉快速反应机制。近期我们将到北京西城区等地学习借鉴兄弟省市经验，抓紧进行试点。行政投诉快速反应机制建成之日，全市优化发展环境工作就由集中开展转入常态化运行了。