制度的功能及局限性

文/徐斌

人们很早就关注制度并给以积极的研究，学者们基于不同学科的研究目的从不同视角界定制度。政治学、社会学的观点是：制度是一种行为模式或规范。制度经济学的观点是：制度是一种思想习惯、生活方式、组织或规则。马克思将制度置于历史唯物主义的视界，在人类社会运行、变革的大背景下，在人的生存和发展的历史中阐释制度。他说“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”

人类社会发展的历史是制度变革的历史，当代中国改革实际上是制度改革，制度改革对我们的社会发展和现代化建设发挥了极其重要的作用，正确剖析制度的功能及局限是我们深化改革思想的前提。

一、制度的功能

信息功能。制度是行为规则，可以通过预防、协调、惩罚、矫正等方式发出明确信息，并由此成为一种引导人们行动的手段。制度规定人们可以做什么、不能做什么、应该做什么、应该怎样做，就向其对象传达了一种行动的信息。一是制度本身规定的内容向其对象明确了活动的规范。依靠这些制度规范及其适用的信息，人们确定自己的行为。如果有人违反制度并受到了相应的惩罚，其他人就不会这样做；如果相反，有人违反制度不但没受到惩罚反而获得了一定的利益，其他人就会效仿。二是制度具体实施的状况给人们提供一种信息，构成人们的历史知识库和对制度的信任度，成为其在该制度框架下实践活动的依据和参照。如果制度能按既定的程序和规则实施并发挥了实际效果，它就向人们传递了积极的信息，遵守制度规则才是有利的；如果制度违反公正原则，惩罚了人们的积极行为，这就向社会发出了消极消息，人们遵守制度，利于社会的德性就会受到伤害。三是通过制度提供的信息，人们可以预期他人的行为。制度提供了人们交往的规则，能使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，从而不同个人之间的协调更容易发生。

限制和保护功能。这是自由和秩序统一的功能。“制”是规制，确定边界，“度”又留下活动空间。制度规则是对人的限制、约束，是为人的行为划定的一条边界，它意味着人的行为越过这条边界就会受到社会习俗道德的排斥、谴责，受到执法部门的惩罚。如果说，信息功能是制度的事前约束，限制功能就是事后的惩罚。惩罚具有强制性的行为引导作用。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。人际合作通常需要制度框架，制度能增加逃避义务的风险，增强互利合作的习惯，达到抑制本能机会主义的目的。没有这样的规则，人们的行为就增大了主观的随意性、恶意性和偶然性，因为他们行为的出发点常常是主观的好恶或个人利益，这样看起来，个人是自由的，实际上这种主观任意往往导致混乱、冲突和无序，恰恰是剥夺了人的自由，消解了人的欲求和意志。限制正是对个人自主领域的保护，是最大限度地扩张了个人的自由，因为自由只有在秩序中才能实现。

防止和化解冲突。减少冲突和交往成本、解决个人利益与公共利益之间的矛盾，在不同的利益主体中寻求社会和谐是制度的基本职能，也是社会发展所必需的，因为社会秩序的有序和人们确定的预期是人们交往和实践行为的基础，也是实践活动最大化的前提。但人们在具体的行为活动中往往以个人利益为出发点，这样在追求个人利益的过程中，常常会发生个人间和个人与群体间的冲突，冲突的结果肯定是人们利益的损失。马克思恩格斯指出:“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾。”各个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的共同利益不相符合的利益。制度比较好地解决了这个问题，它明确了人们行为的边界和活动空间，通过内部和外部两种强制力，即法律和道德规范层面来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为，就能避免利益的侵犯；它还能够以较低的代价和非暴力的方式解决冲突，促进整体的利益最大化。

营造社会交往环境。人们在社会交往中，追求个人利益最大化往往成为其行为的动力，为避免个人利益相互损害，需要营造公正合理的交往环境。制度为人们社会活动形成的经济、政治、道德、法律、伦理、家庭等各种社会关系提供了一个稳定性的规则框架，也形成了一个社会关系开放性的调整机制。公正高效的制度能造就积极有效的社会环境，而一个不平等低效率的制度系统会造成混乱、充满暴力、破坏社会发展的环境。

二、制度的局限性

制度对社会和个人的存在和发展都具有重要的积极的作用，同时，它也有自身的局限性，对制度功能的把握应坚持辩证的观点。但我们在社会主义建设中却存在两种相反的错误观点值得注意：一种是在改革开放前，把领袖的言说、个人的意志凌驾于规则、制度之上，否定、漠视制度的重要作用；另一种是在改革开放后，在人们反思“文化大革命”的根源时，将其归结为制度的缺位，于是认为只要制度重新归位就能解决一切问题，把制度看成万能的。实际上，在社会系统中，制度本身从来就不是一个根源性的要素，而常常是一个被决定的要素，它的作用具有明显的局限性。

制度位序的局限性。人生存和发展于其中的社会是一个系统，这个系统中的各个要素对人和社会的发展都会产生影响，制度只是其中的一个要素，它作为直接约束人的行为和营造社会秩序的规则发挥作用，但它不能决定其他要素对人的作用。而且在社会系统中，制度是被派生、被决定的要素，在生产劳动、社会关系、社会制度的链条中，制度处于末端，它可以确认、强化、调节既有的关系，但不能决定这些关系的生成和消亡。所以制度对人的作用，往往受它赖以存在的社会关系制约，更根本地受生产力发展程度的制约。

制度作用的局限性。制度属于意识、思想范畴，制度设计、制度构建、制度安排、制度表述都受制于人的理性和语言的精准性约束；就制度的内容看，其意旨也具有一定的局限性，不可能预先规范人的一切行为，从而避免社会生活中即将发生的一切偏差；即使人类凭着智慧拟定了清晰、明确、公正、自洽的规则，但制度面对的对象是复杂的、多样的、变化的，具体的行为中适用什么样的规则、适度地适用该规则也受具体的制度操作者的学识、品行和理性的制约。人的行为以思想为指导并受情感的影响，制度能够限制人的行为，但不能限制人的思想和情感，人们的思想和情感更多地受其他因素的影响。因此当制度的运行遭遇思想和情感问题时，常常要打折扣、要变通。在制度具体执行时，常常要向人情让步，有时甚至屈就人情之下而发生扭曲。由此我们就可以理解，尽管制度禁止人们这样做，但仍有人冒着受惩罚的危险而为之。为了防止制度屈从人情的情况发生，我们实行异地任职制度，司法审判、招聘选拔回避制度，这既是保障制度公正的重要方式，也是人性化的规定。

制度的时空局限性。制度产生和存在于一定社会关系之中并反映这一社会关系，就时间的持续性上看，它的功能具有稳定性的特点，马克思说：“规则和秩序，正好是一种生产方式的社会固定的形式，因而是它相对地摆脱单纯偶然性和单纯任意性的形式。……再生产持续一个时期，那么，它就会作为习惯和传统固定下来，最后被作为明文的法律加以神圣化。”固定化、神圣化是制度的优点也是它的缺点，这样它就不能及时地反映社会关系的变化要求，使制度出现功能失调。制度是要求适用对象共同遵守的行为准则，它要以普遍性的形式表现出来，但人们的行为是多样的并富于变化的，这样制度的变化通常不能适应人的行为变化的节奏。制度反映既有的社会关系，是对已经发生的人们的越界行为的约束，但它不能预见未来的无序社会和非法行为的样态，制度总会出现理论真空而不能杜绝新形式的非法行为。所以，制度必须永远处在改革和完善之中。就制度的空间广延性上，具体的制度形式具有一定的适用群体和适用范围，在其适用域之外，制度的约束性就会消失。

制度的异化性。制度设计和实施的最终目标应该是促进社会进步和人的自由全面发展，但它在一定程度上常常以使社会受到损害、人们失去某些自由为代价。所以，一方面制度是人的自由的条件，另一方面秩序所具有的内在的固定化倾向有可能导致对自由的限制和压抑。在现代社会，制度通过科技给人们生活提供的便利和公平感遮蔽了制度对人的敌对、异己、控制，这种敌对、异己、控制隐性地表现为：人在遵守制度时不仅不能得到自由，反而处处受到它的控制；人不是肯定自己，而是否定自己；对社会不公、罪恶不是愤怒，而是漠视。现代社会的这种制度异化往往由于给人们提供不断优化的生活条件而被忽视，从而削弱人们的反抗的意志和愤怒。消除这种制度异化，要使制度设计既为社会秩序提供规则支持，又要为人的自由全面发展创造良好条件。