制度视域下党的建设科学化思考

布晓青

摘 要：党的十七届四中全会首次提出“提高党的建设科学化水平”的重大命题，十八大报告再次强调“党的建设科学化”，这是在新形势、新阶段条件下对党的建设提出的新思考。2003年党的十六届三中全会以来，中央日益意识到制度建设的重要性，十八大报告也多处指出制度建设的重要性，“要把制度建设摆在突出位置”、“构建科学规范、运行有效的制度体系”等。提高党的制度建设科学化水平应从三个方面着手：于规全面（全面性）、于事简便（操作性）、于法周延（系统性）。

关键词：制度建设；于事简便；于法周延

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）16-0152-04

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》首次提出“提高党的建设科学化水平”的重大命题，强调要“推进党的建设科学化、制度化、规范化”。十八大报告再次强调“党的建设科学化”命题，这既是科学总结党的建设的经验，也是在新形势、新阶段条件下如何更加科学有效地进行党的建设提出的新思考。

一、党的建设科学化的内涵

一般说来，“科学”就其本来含义是指对自然、社会、思维等客观规律的正确反映。而客观规律系指客观事物内部所固有的，不以人的意志为转移的本质联系。科学的任务，就在于揭示客观规律，借以指导实践。党的建设是政治领域的事物，从根本上讲，同样存在不以人的意志为转移的客观规律。从这个角度来认识，党的建设科学化应该是指对党建客观规律进行探索，并按照这种客观规律确立党建目标、任务，促成党的建设各个方面按照本来规律运转的过程。提高党的建设的科学化水平，说到底，就是要按照规律来建设党。

这里的关键在于如何理解党的建设的客观规律。中国共产党建设的客观规律是中国共产党内部的事情，探讨党建科学化的重心是研究长期处于执政地位的中国共产党建设的规律。但是，作为对党建规律的把握，却不得不探寻与此关联的其他规律。只有把视野放在更广阔的背景下，对执政党建设规律才有更深刻的认识。对一般性规律了解越多，对特殊规律的认识也就越深刻。毛泽东在探索中国革命战争规律时，把战争规律分为“战争的规律”、“革命战争的规律”、“中国革命战争的规律”。毛泽东精辟地指出：“不论做什么事，不懂得那件事的情形，它的性质，它和它以外的事情的关联，就不知道那件事的规律，就不知道如何去做，就不能做好那件事。”[1]中国革命战争的特殊规律与一般战争规律是相互关联的，把握从一般到特殊的三个层面的战争规律，才有可能指导中国革命战争的胜利。同理，研究党的建设科学化问题最终目的就是为了搞好党的建设，完成党所承担的历史使命。而为了更好地探讨党建规律，党的建设也需要从相互关联的视角去了解、认识一般规律。中国共产党是世界上党员数量最多、长期执政的马克思主义执政党，从这一思考出发，对党的建设规律的研究，实际上可以从政党政治规律、执政党建设规律、马克思主义执政党建设规律、中国共产党建设规律等几个层次把握。

中国共产党90多年来的历史就是一批又一批的中国共产党人不断探索规律的历史。探索中国革命、建设、改革的规律，探索人类社会发展规律、社会主义建设规律、共产党执政规律。在今天面对更加复杂多变的局面下，中国共产党要担负起团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任，应该更加重视对共产党执政规律的探索，尤其是在一党执政条件下的执政规律。关于党的建设科学化的思想，党的几代领导人对此都有涉及。毛泽东早在1929年的古田会议上，就提出了党员思想和党内生活要科学化。邓小平指出，党在领导社会主义的事业中，要采取科学的态度。江泽民强调治国必先治党，治党务必从严。胡锦涛在2000年全国组织会议上强调，不断推进党建工作的规范化、科学化、制度化。胡锦涛同志在党的十七届四中全会中指出：“提高党的建设科学化水平，说到底是要不断把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律。”具体而言，党的建设科学化包括党的理论创新的科学化、党的领导方式的科学化、党的制度建设的科学化。如图1所示，党要实现最近的战略目标，到2020年全面建成小康社会，必须要动员组织力量实现目标，那就是党如何科学地领导人大、政府等部门的力量实现战略目标。本文仅从党的制度建设角度探讨党的建设科学化。

二、努力提高党的制度建设科学化水平

2003年党的十六届三中全会以来，中央日益意识到制度建设的重要性，强调建立教育、制度、监督的惩防腐败体系。十八大报告多处指出制度建设的重要性，“要把制度建设摆在突出位置”、“构建科学规范、运行有效的制度体系”、“要营造民主监督的制度环境”、“坚持用制度管权管事管人”、“健全反腐败法律法规”、“健全党内民主制度体系”。正如邓小平强调，制度问题不解决，思想作风问题也解决不了！制度建设的科学化包括三个方面：于规全面（全面性）、于事简便（操作性）、于法周延（系统性）。

（一）于规全面

就是要把制度建设全方位地贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设四个方面，以制度建设统领四方面的建设。

毛泽东在1929年的古田会议提出的加强党的思想建设在当今的市场经济环境下其作用是有限的。在今天市场经济环境下尤其要重视制度建设，那是由于人自身的弱点！荀子曾指出，“目好色，耳好声，口好味，心好利，骨体肌肤好愉悦，是皆生于人之性情者也！”而权力对人有很强的腐蚀性。西方人普遍认为，对拥有权力的人是充满警惕的。柏拉图言道，不能过分相信统治者的智慧和良心，即使是一名年轻英明的统治者，权力也能把他变成暴君。美国人就是秉承这种理念建立了新型政体的资产阶级共和国。美国的建国精英者们认为，如果人人都是天使，就不需要任何政府。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。因此，必须以制度建设统领党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设四个方面。

思想建设是一项基础性的建设，比如通过道德说教，可以提高认识、改变认知，使人心态平和。通过教育，可以明白滥用权力的危险所在，有所警惕。但教育不是万能的，教育功能是有限的。教育可以“感动一阵子”，但无法“感动一辈子”。它不可能长期固化，要靠制度才能固化。加强思想教育是必要的，但不是充分条件。

组织建设最重要的一项工作就是选人用人。目前问题突出表现在：民主参与程度有限、公开范围有限、竞争程度有限，这势必对“择优”形成制约。河南漯河市原市长吕清海从全票选市长到双规，历时仅49天，有人戏称倒台快过“袁世凯”。还有河北石家庄原团市委副书记王亚丽“造假骗官”惊动中纪委，出现买官卖官、造假骗官的恶劣情形。加强选人用人方面的建设，还得靠制度，要有一整套科学有效的制度。十八大报告指出，要加快深化干部人事制度改革：完善竞争性选拔干部方式、完善干部考核评价机制、加强党政正职和关键岗位干部培养选拔。中央颁布的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》规定，到2015年，每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔方式产生的，应不少于三分之一。其中广东省按照从严治党要求，2012年11月份出台的《广东省从严治党五年行动计划》规定，进一步推进竞争性选拔，到2015年，新提拔的委任制干部中，通过竞争性选拔的不少于50%。

党的作风关乎党在人民群众中的形象。目前，一些党员、干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，严重损害了党的形象。胡锦涛在建党90周年大会上的重要讲话指出，“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。”我们党高举“全心全意为人民服务”的旗帜，这些好的理念不能仅停留在空洞的口号上，“一打纲领不如一个行动”，而是要化作实际行动，作风建设需要常态化开展，这也需要建章立制！十八大报告指出，要完善党员干部直接联系群众制度、开展为民务实清廉的教育实践活动。目前，广东省广泛建立党代表工作室，以“知党情、听民意、促和谐”为理念，成为党情民意表达新渠道，是党联系群众的一个重要桥梁。广东省委要求各级党代表借助工作室深入基层联系党员群众，帮助群众解决一些实际问题。全省已有4000多个党代表工作室，现已出台了《广东省党代表工作室管理暂行办法》来规范和常态化开展这项工作。

反腐倡廉是一项长期工作。自从人类出现剩余产品后，腐败就同人类如影随形，掌权者或多或少地想利用权力为自己谋取私利。腐败是什么？腐败=权力+动机+机会。权力是客观存在的，由于人的自身弱点和权力的腐蚀性，人人都可能有腐败的潜在动机，那么要搞好反腐倡廉，关键是靠严密有效的制度，让掌权者没有出手的机会！“中共90年来的历史，历经运动反腐、办案反腐，到2003年初步进入了制度反腐的思维轨道。”[2]2003年十六届三中全会指出，要建立“教育为基础、制度是关键、监督是保障的惩防腐败体系”。制度反腐主要依靠建立严密的规章制度，并建立起一套各项规章制度能够有效运转、发挥作用的制度体系，对于消极腐败能够主动出击，让腐败分子没有侥幸心理，贪腐必被抓！十八大报告强调要“健全反腐败法律法规！”

（二）于事简便

是指注重制度的可操作性，内容明确具体、执行起来实效管用。先看一个故事：犯人船的故事。18世纪英国探险家到达澳大利亚并宣布其为英国属地，正值大英帝国向世界各地殖民时期，当时英国普通移民主要是到美国，为了开发蛮荒的澳洲，政府决定将已经判刑的囚犯运往澳洲，这样既解决了英国监狱人满为患的问题，又给澳洲送去了丰富的劳动力。将犯人从英国运送到澳大利亚的船运工作由私人船主承包，政府支付长途运输囚犯的费用。一开始英国私人船主向澳洲运送囚犯的条件和美国从非洲运送黑人差不多，船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，囚犯死亡率极高，平均死亡率为百分之十二。这么高的死亡率不仅经济上损失巨大，而且在道义上引起社会强烈的谴责。罪不致死的犯人在海上运输中实际上面对了一次死刑的审判煎熬。政府如何解决这个问题呢？英国政府解决这个问题的办法非常巧妙，既没有乞求船主们发善心，寄希望道德说教的作用；也没有设立什么新的政府监督机构，委派什么押运官员。而是对原有的制度进行了一个简单的创新性修改，实施了一种新制度就解决了问题。政府不再按上船时运送的囚犯人数来给船主付费，而是按下船时实际到达澳洲的囚犯人数来付费。当按上船时人数付费时，船主拼命多装人好得到更多的钱。但是当政府按实际到达澳洲的人数付费时，能有多少人到达澳洲才至关重要，这些囚犯就是船主的财源。当政府按这种到达澳洲人数的新制度实施后，效果立竿见影。运往澳洲囚犯的死亡率迅速下降到百分之一至百分之一点五。

这个故事表明制度建设的前提：承认人的自利性！或利用人的私利或把人的私利规制在法律范围内。一套经过科学设计的良好制度，可以让执行事半功倍，甚至会得到自动执行的效果。“犯人船”的最终解决方案，不是执行力的强硬推行，而是制度设计上的四两拨千斤。以党的纪检机构为例，党章规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。这种制度设计，纪检机构只能对下级党委起监督作用，监督同级党委几乎不可能，因为“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[3]它违背了人性的规律！根据政治学原理，对权力的监督，只有当监督主体的权力大于或等于监督客体时，才能进行有效监督，否则大打折扣，甚至是无效监督。根据这个规律，纪检机构采取了两大措施进行改进，即巡视制度和派驻制度。

犯人船的故事中内在机理是什么呢？能否将这种机理推广到其他制度的设计上去，使制度全部或者部分具有自动执行的能力？这是一门崭新的科学——管理制度设计学。因此，有必要对党内法律法规进行一次系统的梳理，使之更科学合理，相互协调配套。

（三）于法周延

是指注重制度的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套。单项的制度也称为制度要素，然而要使这些制度要素有效运转起来，就需要动力或压力！否则制度就成了挂在墙上的月亮。这就需要发展党内民主，完善制度体系建设。党的十八大报告强调，要“积极发展党内民主，坚持民主集中制，健全党内民主制度体系；保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度；完善党的代表大会制度，实行党代会代表提案制；完善党内选举；强化全委会决策和监督作用；完善常委会议事规则和决策程序；完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。围绕发展党内民主，完善制度体系建设，着重从以下三方面进行：

1.坚持民主集中制。据许耀桐的研究，列宁当时提出民主集中制是分层次的，即在具备了政治自由的条件下必须运用民主制的方法手段开展党的活动；而在不具备政治自由的条件下只能用集中制。这表明，民主集中制一开始是在集中制组织体系中加入一部分的民主制，所以集中制是核心。民主集中制是会在历史的进程中发生变化的，在革命时期，民主集中制中的集中制占主导地位。到革命胜利以后，我们共产党建立了自己的国家，走上了社会主义道路以后，重心要发生转移，民主集中制中的民主制要逐渐扩大，最后把它变成就是民主制。

那么怎样科学坚持民主集中制呢？笔者认为，也应该分层次！当然这是一种新的分层。这就是议行分立的制度，即机构内的民主程序只可能存在于具有议事性质的机构里，充分保证议事、决策的科学合理性，如公司董事会、学术机构的学术委员会、居民区的业主委员会等以委员会形式组织起来的机构。而在执行机构中，如公司总经理办公会、业主委员会选聘的物业公司的管理团队等，为保证其执行的效率，只能实行首长集中。但它必须对议事机构负责，接受议事机构的监督！中共“议行合一”权力结构中，党代会：议（民主），全委会：议（民主），常委会（政治局）：行（集中）。也就是说，党代会、全委会应该充分发扬民主，而常委会（政治局）则是集中制，即“集中是在民主基础上的集中”，书记是这个执行机构的首长，但以书记为首的常委会（政治局）必须对全委会和党代会负责，接受监督！当然，建立健全这个制度有个前提，正如十八大报告强调，必须完善党的代表大会制度和党内选举，党代表和全委会委员是真正选举出来的。

2.建立一个开放的媒体。贪腐分子原郴州市纪委书记曾锦春在狱中反思，认为“这监督那监督，还是舆论监督很有价值，也很有作用。其他监督流于形式，没有威慑作用”[4]。无独有偶，另一贪腐分子原江西省副省长胡长清在狱中曾抱怨：“假如江西的新闻媒体能像美国记者曝光克林顿那样，敢于报道我的绯闻，我不至于落到死刑的地步。”[5]从这些贪腐分子的亲身体会可以看出新闻舆论监督的震慑力。曾锦春还提道：“李大伦作为市委书记多少有些违纪，他也不敢监督我，怕我向省纪委专门报告”[4]。权力监督之所以异化成为权力分肥，恰恰与权力运行的高度封闭性及缺乏舆论、媒体的监督息息相关。原郴州宣传部长樊甲生号称“三不准”宣传部长，下发了一个“三不准”文件：即不准给外来媒体提供新闻线索；不准接待外来媒体记者；不准与外来媒体记者串联、合作等。失去媒体的曝光监督，权力如脱缰野马，肆无忌惮。

而透过开放的媒体，一方面新闻记者可以明察暗访获取一些违法犯罪的信息线索，为纪检监察部门提供很好的案件信息；另一方面可以促使相关执法部门积极执法。一些犯罪违法现象被媒体曝光后，如果执法部门消极怠慢，会对执法部门形成强大的舆论压力，甚至还会被问责，这些都是迫使他们积极执法的外在压力。在互联网的数字化时代，要充分利用好网络监督来反腐。在网络舆论监督事件中，由于有不同地区、不同行业的网民共同参与，甚至还包括内幕知情者的直接爆料，纪检监察机构可据此提供的线索快速有效地反腐！2008年被称作网络反腐年，比如广受关注的“最牛房管局长”周久耕事件就是网络监督“天价烟”的结果。因此要发挥新闻媒体有效的监督作用，制定《新闻法》迫在眉睫。

3.制定举报人保护法。中央编译局专家何增科说，“改革开放30年来，评出的10个反腐名人中9人都遭到打击报复。很多举报得不到有效回应，反倒还出现了被举报人拿着举报信找举报人谈话的尴尬局面。”[6]

最典型的例子就是发生在2007年因检举安徽阜阳市颍泉区“白宫书记”张治安，举报人李国福被检察院带走，随后被拘留、逮捕，最后在安徽省第一监狱医院蹊跷死亡。对于举报人，当地司法机关不仅未对李国福采取必要的保护措施，还在其举报期间将其拘留和逮捕，直到其在约见律师前几小时蹊跷地死于监狱医院。更有甚者，其家属还遭到相关部门的威胁、恐吓和调查。也就是说，要检举当地“一把手”张治安，举报人要和当地整个“公权力”对抗，举报人要冒家破人亡的风险！这样没有保护机制的“群众监督”能唤起多少群众去举报监督呢？

据最高人民检察院统计，从20世纪90年代开始，全国发生的对证人、举报人报复致残致死案件，由每年不足五百件上升到（截至2008年）每年一千二百多件。2008年，中国社会科学院发布一项题为《党员监督权利的实现》的报告，具体提出推进党内监督的六点对策建议，其中包括应尽快出台“举报人风险保护法”。

1972年，美国《华盛顿邮报》两名记者依据线人“深喉”的消息，捅开“水门事件”的内幕（揭露尼克松在竞选时发生的严重的政治腐败行为），导致当时的美国总统尼克松辞职下台。事后，这两名记者一直拒绝透露当时线人的身份，30多年来，人们始终不知道“深喉”的真实身份，最大程度保护了线人。直到2005年，“深喉”在一篇文章中公开表示自己就是当年向《华盛顿邮报》记者秘密提供水门事件线索的线人，他就是马克·费尔特（MarkFelt），前FBI二号人物——美国联邦调查局副局长，至此才解开了长达30年的历史之谜。从这里可以看出，美国是怎样充分保护线人的。美国在制定、完善举报人保护法律方面，经历了十余年。1978年《公务员制度改革法》明确禁止打击报复举报人行为，并设立了专门的救济机构，1989年，美国国会颁布了保护举报人的专门立法，名为《吹口哨人保护法》（the Whistleblower Protection Act），“吹口哨人”（Whistleblower）意为“举报人”，对举报人权利保护相关问题做出了系统的规定。1994年国会通过了《1994年重授权法》（1994 of the Whistleblower Protection Act Amendment），对举报人与被举报的行政机关及工作人员之间的举证责任进行了调整，进一步完善对举报人的保护。因此，要真正有效地发挥人民群众的监督作用，一定要有法律的保障，向发达国家学习制定《举报人保护法》，这是保护举报人的有力武器。

参考文献：

[1]毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]邱会生.90年来中共反腐的实践与启示[J].甘肃理论学刊，2011，（6）.

[3]汉密尔顿，等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1982.

[4]曾锦春对话反腐学者：市委书记不敢监督我[DB/OL].新浪网http：//news.sina.com.cn/c/sd/2011-03-25/134922181436.shtml）.

[5]贪官王先民为反腐倡廉支的是什么招？[DB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-12/16/c_12888426.htm）

[6]10个反腐名人，9个遭报复[DB/OL].新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/2009-03-18/044615324779s.shtml.