论环境行政权与公民环境权的协调

俞泉峰

摘 要：自由经济思潮激发人们贪婪的逐利欲，肆无忌惮地掠夺自然资源，破坏生态平衡，引发严重的生态危机。为维护公共利益，环境行政权从传统的行政权中延伸出来，亦赋予公民以环境权，以期达到“源头控制”，但受制于环境问题的复杂性及环境行政权本身的缺陷，二者出现错位。该文顺延上述思路，讨论环境行政权与公民环境权的协调。

关键词：环境问题；环境行政权；公民环境权；协调

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）16-0140-02

一、环境行政权的产生背景

工业革命后，西方世界进入了自由资本主义时期，以亚当·斯密为代表的社会精英们提倡经济活动的权利和自由，这成为资本主义社会之所以繁荣昌盛的最大秘密，在这种情况下，“人类以空前的规模与速度改造自然，创造了日益增多的物质财富”[1]。然“有限政府”、“市场失灵”和“公地悲剧”使得自然环境在人类肆无忌惮地掠夺下遭到严重污染和破坏，威胁着全人类的生存和发展，环境问题逐步出现并日趋严重。20世纪30年代，资本主义世界爆发严重的经济危机，人们开始反思自由资本主义，引入凯恩斯的国家干预主义，然而，以“有限政府”为主流意识形态的西方民众为保护自己的权利和自由，高度警觉政府的权力扩张。人们的经济权利和自由因独立环境行政管理机构的产生及其权力行使受到一定的限制，环境行政管理权作为一种新兴的政府权力，虽然得到“公共财产论”和“市场失灵”等理论的论证，但对权力的限制依旧严格，体现为环境保护领域的“末端控制”，政府无主动干预的权力，只有当环境问题爆发后，才能动用相应权力予以一定的补救。到20世纪70年代，环境问题已经演变为全球性问题，国家干预主义得以进一步发展，群体环保意识觉醒，呼吁政府更多地干预经济发展与环境问题之间的平衡，政府环境行政权日渐扩张，对于环境问题实施“源头控制”方针。就此形成现代意义的环境行政权。

二、环境行政权的概述

（一）环境行政权的定义

环境行政权是指：环境行政权，也有学者将其称为国家环境管理权[2]，是指政府的环境管理权力，是政府、环境行政机关或其他组织依照宪法和法律所享有的，以保护环境为目的从事各种与环境有关的管理和服务活动的权力。它是政府及其有权的部门或组织通过各种手段和措施对从事与环境有关的活动的主体施加影响，使其遵守环境保护的规定，从而保证公众能够生活在健康和安全的环境之中。

（二）环境行政存在的问题

1.环境行政管理体制紊乱、软弱。环境问题具有复杂性和广泛性，在处理环境问题时涉及的部门很多，如农田、水利、森林、渔业等，当问题出现时，容易出现相互推诿、扯皮，而且由于环境问题的科技联系性，政府往往决策于未知中，决策风险大，往往决策拖延。虽然已经设有独立的环境管理部门，但无独立的职权，往往受制于地方政府，所以“权力小、手段软”。

2.地方保护主义。环境问题具有跨区域性，地方政府为了地方经济的发展，往往采取睁只眼，闭只眼的态度，把问题推给相邻政府，致使中央相应决策在各区域的执行力度不同。

3.忽视其他社会力量的作用。虽然法律与政府积极鼓励民间力量或非政府组织投入环保事业中，但政府并没有调整相应行政职能，以方便或配合民间力量的介入。

三、公民环境权与环境行政权的错位

从法理的角度来说，环境行政权与公民环境权之间既互相关联，又互为对立。在两者的渊源即谁派生谁的问题上，环境行政权是公民环境权的衍生形态，公民环境权是环境行政权的基础和来源，环境行政权的行使必须以实现公民环境权为首要目的。

（一）公民环境权与环境行政的关系

全球环境问题日益恶化衍生出了公民环境权与环境行政权。为更好地实现公民权利和民主理念，制约和弥补环境行政权的不足之处，各国法制引入并设计了公民环境权。

首先，对公民的环境权主体资格予以确认，促使环境立法与行政在一定程度上实现民主化，在环境领域中更好地体现“人民主权”这一概念。从而使公民更加积极地参与立法讨论，并主动质疑或反思行政行为及规章的科学性、有效性。这样做有利于促使立法机关构建谨慎行事，讲求科学的立法精神，也有利于督促和制约行政机关履行职责。

其次，环境权的确立是公民寻求公力救济，避免遭受因环境破坏而产生严重致害的依据，强化了公民对于遭受环境致害时请求司法、行政机关解决的权利的正当性、合法性。进而形成通过群众性监督，督促污染源企业重视环境保护有效渠道。

再次，公民及其组织享有环境权中的管理督促权、求偿权等，使其拓宽了对污染企业环境状况以及有关机关、单位解决环境问题的措施进行监督的合法手段，使行政法律法规、环境保护标准落到实处。

（二）公民环境权与环境行政权的错位

受法律规范不明确、公民权利意识淡薄和权利（力）地位属性悬殊等多方面因素的影响，公民环境权与环境行政权针对环境问题时往往相互对立，表现为两者之间的错位，即双方的指导功能在实践中彼此发挥，甚至处于相互替代的状态。具体体现为以下两方面：1）环境行政权权利化。即环境行政权权力掌有者混淆了公共权力和个人权利，把公共权利私利化，表现为：一是环境行政权的放弃。把环境行政权的权力属性误解为权利，认为其具有可选择性的特征。如对公民发现举报的环境污染状况不进行调查或消极调查，不采取有效措施排除有可能或已经造成重大危害的环境污染事故等；二是环境行政机关超越权限侵占公民环境权的权能。按权力法定的原则和行政法规的相关规定，环境行政权行使范围应由法律明确规定，若超出这个范围应视无效或违法，但现实中却不尽然。如当公民因企业的排污行为在人身或财产方面遭受损害时，本可以通过与企业协商解决或向法院提起诉讼达成损害赔偿协议，但环境行政机关往往以节约环境成本或提高办事效率为由直接和企业协商解决而排斥受害人参与。2）公民环境权权力化。权利主体通过利益上的诱惑、拉拢、腐蚀等方式与环境执法人员进行交易，促成环境行政权的寻租行为，从而使公民的环境权权力化，拥有行使部分环境行政权的内容。如环境保护机关在获取不法利益后，允许排污主体对因其排污行为而引起的环境纠纷行使处理权等。

四、环境行政权与公民环境权的协调

为更好地应对环境问题的社会化和全球化，实现共同保护环境免受污染和破坏的目的，各个国家通过立法配置了环境行政权和公民的环境权，也确立了对公共环境的法律管制模式。要实现上述宗旨，达成二者的有机协同才是问题的关键，因为环境行政权与公民环境权的错位会使环境法律的指令失灵，进而导致环境法目的的落空。我们必须寻找对两者错位予以消解的有效途径，方法如下：

第一，通过立法，实现公民环境权从应然权利向实然权利的转化。通过增加宪法条款，赋予公民的环境权宪法地位，使公民环境权获得根本大法的最大保障。同时要求立法机关根据母法要求在民法和环境法等基本法中完善公民环境权的各种权能。

第二，在法理上明确划分环境行政权与公民环境权的关系。只有在理论上界定清楚和理顺两者之间的关系，才能让大众普遍理解并形成观念和行为，在日常实践中更有效地配置环境权力和权利，避免两者错位，实现环境保护与个人权利的协调发展。

第三，环境行政诉讼制度的完善。按《中华人民共和国环境保护法》第40条规定，只有当事人对行政处罚不服时才可向法院起诉，其诉讼范围过于狭窄，无法有效地保护公民环境权，对环境行政权也无法起到有效地监督和制约作用。因此本文建议在法律规范中扩大环境行政诉讼的可诉范围，例如，规定公民在认为环保监管机关未依法履行其职责，或者环保监管部门审批建设项目程序不当时，可依法向法院提起诉讼，维护公民环境权。此外，还可设立代表人诉讼制度，即通过部分当事人的诉讼行为保护全体当事人的利益，包括起诉时未能确定的共同利害关系人的合法权益。这样既可以保护公民环境权不受非法侵犯，又可以促使政府依法行使环境行政权，从而有效地防止生态破坏和环境污染。

参考文献：

[1]林娅.环境哲学概论[M].北京：中国政法大学出版社，2000：6.

[2]吕忠梅.环境法[M].北京：法律出版社，1997：142.

[3]何英.环境行政权与公民环境权的分立与协同[J].中国地质大学学报，2003，（10）.

[4]吕忠梅.环境权力与权利的重构——论民法与环境法的沟通和协调[J].法律科学，2000，（5）.

[5]朱谦.论环境保护中权力与权利的配置[J].江海学刊，2002，（3）.

[6]胡腾.公民环境权之法理分析[J].西南民族学院学报，2001，（5）.

[7]蔡守秋.环境法教程[M].北京：法律出版社，1995.

[8]曹艳春.公民环境权的法律思考[J].社会科学战线，2002，（4）.