嘉兴市秀洲区圩区水利工程运行管理的实践与思考

郑龙长

(嘉兴市秀洲区水利局,浙江 嘉兴 314000)

1 问题的提出

20世纪80年代末,为抵御洪涝灾害,嘉兴市秀洲区在北部乡镇实施了 “建闸、固堤、增动力”的圩区水利工程建设,取得良好的经济社会效益。20世纪90年代后期,由于洪涝灾害的频繁发生,特别是“1999.06.30”特大洪水以后,农村圩区工程建设成为秀洲区水利局的首要任务,相继建成了一大批圩区水利工程,在抵御洪涝灾害、保障地方经济发展方面发挥了重要的作用。

为实现圩区水利工程的正常运行、科学调度和有效管理,2001年秀洲区根据排涝费用 “谁受益、谁负担”的原则,制定了《关于进一步完善圩区工程运行管理制度指导性意见》,在圩区水利工程运行管理中取得了显著效益。但随着经济社会的发展和圩区产业结构的转变,加上极端异常天气频发和地面沉降严重等因素,导致圩区水利工程运行费用大幅增加,日常管理中出现了许多新的矛盾和问题。为掌握秀洲圩区运行管理现状,疏理问题,分析原因,探索和完善圩区水利工程管理办法,该区水利局于2010年10—12月组织对境内圩区水利工程运行管理情况进行了调研。

2 圩区基本概况

2.1 圩区现状

秀洲区现有56片圩区工程,有圩区管理单位42家,圩区总控制面积25 553 hm2,耕地面积1.90万hm2,其中:水田面积1.68万hm2,旱地面积0.22万hm2,常驻人口19万。圩区现有排涝闸站 314座,水闸 448座,装机容量12 045 kW,流量560 m3/s,主要建于1988—2011年;灌溉泵站361座,装机容量3 927 kW;灌排两用泵站635座,装机容量7 504 kW;防洪圩堤700 km,堤顶高程4.80～5.20 m。圩区内不同田面高程(吴淞高程,下同)的面积见表1。

秀洲圩区所处地势较低,多数田面高程在2.5～3.5 m,涝渍灾害较为严重,俗称“烂水田”,一直以来是浙江省洪水期的内涝重灾区。“十一五”期间通过全区圩区格局优化调整,至2011年底,北部圩区工程改造完成率已达80%以上,工程整体防洪除涝标准全面提高至20 a一遇,“有雨必淹,有水必灾”的现象得到明显改善。

表1 圩区内不同田面高程面积表

2.2 圩区社会经济发展状况

随着产业结构的调整,圩区内经济结构也发生了较大变化,农业由种植水稻和粮油为主向种、养、加工业有机结合转变,高效生态农业和都市型农业得到发展,土地产出率得到显著提升,2010年王江泾、油车港和新塍3镇农业总产值超13亿元。工业经济在纺织等加工制造业的带动下,家庭加工业、交通运输业和三产服务业发展迅猛,并已成为各镇的经济支柱产业和财政税收的主要来源,2010年在册统计圩区内工商企业单位754家。秀洲区圩区基本概况统计见表2。

表2 秀洲区圩区基本概况统计表

3 圩区运行管理及存在的问题

3.1 圩区运行管理

(1)组织管理模式。2001年秀洲区出台《关于进一步完善圩区工程运行管理制度指导性意见》后,各镇 (街道)结合实际情况,分别对圩区工程运行管理制定了实施办法,运行管理模式实行二级管理 (见图1)。一级是在各镇人民政府成立圩区管理委员会,下设办公室;二级是基层圩区管理单位。基层圩区管理单位服从镇圩区管理委员会监管,在汛期服从区防汛防灾指挥部办公室统一调度。基层圩区管理单位又分2种管理形式:①圩区管理所。目前全区共有5家圩区管理所,共管理12片圩区30个行政村,各管理所配置1～2名专职管理人员,负责排涝运行、设施设备检查和维护保养等日常工作;②圩区管理小组。由受益行政村自治组织管理,涉及多村的成立联圩管理小组,由各村派代表组成,目前采取行政村自治管理的有45片圩区,管理小组37家,每座排涝站均落实1名专职机手。

图1 秀洲区圩区管理模式图

(2)费用管理模式。圩区管理单位实行自收自支的非盈利独立核算制度,费用支出主要包括排涝电费、设备维护保养、外围圩堤保养维护、日常管理费和人员工资等。费用实行年终一次性结算办法,根据 《意见》制定的“谁受益、谁负担”的原则,按受益面积分摊至各农户、个体工商户及各类企业。费用收缴由行政村负责,统一缴存镇核算所的专户上,各项费用按实际支出数审批列支。

3.2 存在的问题

(1)管理责任不到位:①条块管理责任不到位。全区排涝闸站建成移交后,工程运行管理只建立镇一级,实质上是由各行政村和圩区管理所自治,管人与管事分离,造成管理责任不明确,出现问题时,通常难以得到及时和有效地解决;②协调机制不到位。排涝泵站跨行政区是一种普遍现象,行政区域之间缺乏有效的协调机制,利益关系和管理责任难以理清,在排涝费用征收、配套建设等问题上出现矛盾、扯皮和争执等现象。

(2)工程运行长效投入机制不到位。圩区工程运行应注重建管并举,俗话说“三分靠建设,七分靠管理”,而管理不仅体现在组织与制度上,更重要的是管理经费的投入保障,而目前秀洲区圩区运行管理还未实行排涝费用财政补助政策,运行费用完全靠用户筹资,经费来源单一,导致早期建成未改造的设施设备老化严重。经统计全区有64座排涝闸站存在超期服役现象,大修资金难以落实。

(3)圩区运行排涝费用高,费用收缴率低。圩区地势低洼,大部分圩田田面高程接近或低于常水位,特别是王江泾镇和油车港镇的圩区内居民住宅区地坪高程接近田面高程,所以排涝闸站基本处于常年关闭状态,大大增加了年度排涝费用。2008—2010年,全区排涝运行费用超过300万元/a,其中排涝电费占50%,平均分摊的排涝费用为15～50元/(667m2·a)。排涝费用实际收缴率较低,圩区内个体工商户和企业单位均不愿承担,农村承包户缴费率也不高,许多圩区向农户只收取9～12元/(667 m2·a),油车港镇大部分圩区收缴率为零,最终费用缺口只能由各行政村垫支。总体来说,秀洲区圩区运行成本高,费用收缴对象不全,收缴率低的现象普遍,导致村级经济压力较大,管理单位积极性不高,严重影响了圩区工程的正常运行。各镇 (街道)圩区工程排涝费用收缴情况见表3。

表3 各镇 (街道)圩区工程排涝费用收缴情况表

(4)操作人员管理不到位。圩区管理人员年龄普遍偏高,操作技术能力低,且工资偏低,人员积极性不高,造成泵站设施保管不善、被盗被损和养护不够等现象时有发生。

4 经验和建议

秀洲区的圩区水利工程通过10 a来的运行管理,在管理机制、运行制度、管理办法、人员管理和排涝费用来源等方面取得了一定的经验,各镇管理单位在工作中因地制宜、积极探索和求真务实的精神,为保障工程正常运行和长效管理发挥了积极作用。现结合圩区管理的实践,探讨下几个方面的问题:

4.1 健全圩区管理组织体系

为加强已建圩区的运行管理,真正做到建管并举,注重加强“三分靠建设,七分靠管理”的意识,避免调度时有人指挥,有困难时无人关心,杜绝 “踢皮球”现象。建议实行三级管理模式:一级建立区级圩区运行管理领导小组,并设立办公室(水利局),负责全区圩区工程规划建设、更新改造、政策办法制定与审核、运行监督、抗灾调度指挥、年度工作考核和其他协调工作;二级建立各镇圩区管理委员会,下设管理办公室(水机站),具体负责制定全镇管理办法、制度和操作办法,拟定排涝费用收缴标准、对象、结算制度、管理人员工资标准、岗位职责及工作考核奖惩制度,对全镇的圩区运行统一调度、统筹协调管理,并服从区级指挥和执行上级各项政策规定;三级建立圩区管理所或联圩(或行政村)管理小组,有条件的尽量成立圩区管理所,按管理面积不少于1人/万亩,并落实专人负责具体管理工作,负责招聘落实各闸站专管员,管理所或联圩(或行政村)管理小组应服从执行上级各项规定和制度,参与镇级排涝费用标准的核定,负责工程日常运行和维护保养,认真完成汛前、汛中和汛后对工程设施的检查巡查及记录备案工作,并及时做好各类信息的上报工作。

4.2 建立以财政补助为主的长效投入机制

圩区水利工程排涝费用应建立财政补助为主,受益单位合理共担的机制。建议实行区财政、镇财政和各受益对象共同分担的办法,农户和工商企业通过“一事一议”形式确定分摊办法,区、镇财政实行 “以奖代补”的形式,并按1∶1对年度排涝电费、人员工资和维护费给予一定比例的补助。补助资金在区、镇财政各设立圩区运行管理专项补助基金,补助预算可按前3 a实结排涝费用为依据,核定年度补助预算。费用要规范使用,专款专用,定期财务公开,接受群众监督。同时,实行财政补助与年度考核挂钩,工作绩效与考核奖励挂钩。

4.3 加强工程设施维修养护的保障措施

加强工程设施设备更新改造,是保障工程良好运转的重要环节,建议工程大修实行区财政补助政策,并列入年度水利工程建设计划。

4.4 完善费用分摊办法,加强收缴力度

合理确定排涝费用收费标准和分摊对象主体,是关系到受益缴费单位和个人的切身利益,关系到管理单位工作的公平性和公信度,影响着缴费单位和个人自愿承担的积极性。要求各镇圩区管理单位在实际收费工作中应对所有受益企业、经营户、单位和种养殖户等受益对象应收尽收,并做好宣传解释工作;对个别圩区由于田面高差问题,导致排涝起动标准不一致情况,部分圩区可自行按田面高程分级定价计算,实行多排多承担的办法进行特殊处理。

4.5 加强内部管理,强化工作考核制度

加强圩区运行内部管理,明确三级管理职责,制定各项运行制度,分工明确,责任到人,建立年度工作考核制度,实行经费补助与考核挂沟,奖惩分明。各镇要确立对圩区管理所或联圩管理人员退休制度,严格执行劳动保障法,按政策规定确定工资福利待遇,提高一线工作人员的积极性和事业心,确保圩区水利工程安全高效运行。

5 结 语

通过10 a的实践,秀洲区的圩区水利工程,在管理机制、运行制度、管理办法、人员管理和排涝费用的来源等方面取得了一定的成绩和经验,各镇(街道)管理单位在工作中发扬因地制宜、积极探索和求真务实的精神,为保障工程正常运行和长效管理发挥了积极作用。但在健全圩区管理组织体系、建立以财政补助为主的长效投入机制、加强工程设施维修养护的保障措施、完善费用分摊办法和加强收缴力度、加强内部管理与强化工作考核制度等方面还有待进一步加强与完善,需要全社会尤其是水利管理部门的共同努力,不断实践,力求创新。