更多依靠节约资源和循环经济推动江苏持续发展

李宗尧 华彦玲

〔本文系党的经济理论创新与江苏持续发展研究基地《加快形成新的经济发展方式与江苏持续发展》课题分报告，是江苏省社科基金（13WTB024）和国家行政学院合作课题（13HZKT115）的阶段性成果。〕

（李宗尧：中共江苏省委党校经济学教研部教授，博士；华彦玲：中共江苏省委党校工商管理教研部副教授，博士）

2012年，江苏省的经济总量已经占到全国的10.4%，居全国第二位，经济社会发展对资源能源形成了巨大的需求，而江苏是一个资源和环境负荷十分沉重、环境容量非常狭小的省份，资源与环境压力日益凸显，要保持经济的持续发展必须更多依靠节约资源和循环经济的推动。

一、江苏持续发展进程中资源与环境约束形势依然严峻

江苏尽管在推动资源节约和循环经济发展方面取得长足进步，但在经济的高速增长下，资源与环境的约束形势依然严峻。

1.资源与能源的供给日趋紧张

江苏经济的高速度增长，大大增加了对资源、能源的需求，增加对土地、煤炭、石油等不可再生资源的消耗。

土地作为重要的生产投入要素，对于人类的生存和发展具有无可比拟的重要性。江苏土地资源存量并不丰富，全省面积为10.26万平方公里，占全国总面积的1.06%。其中平原面积7.06万平方公里，水面面积1.73万平方公里，耕地面积479.52万公倾。江苏土地开发利用程度较高，后备土地资源少，未利用土地主要分布在沿海新生滩涂，还有部分是丘陵山地和内陆滩地。建国以来，耕地总面积不断减少，由建国初期的588万公顷，下降到当前的468万公顷。人均耕地由1.39亩下降到目前的0.59亩。耕地数量下降的主要原因是建设用地的占用，1975年以来，耕地减少总量的46.3%用于国家建设用地。

化肥、农药施用量和农用塑料薄膜使用量也不断增大，严重破坏了土壤性状，降低了耕地的持续生产能力。自1985年以来，化肥施用总量处于递增状态，每公顷施用量由1985年的341千克增加到2011年的720千克，增长了111%。

江苏省境内水网密布，河湖众多，水资源总量丰富，但人均量并不大，加之受污染影响，水资源状况并不乐观。江苏省湖泊水面面积1.73万平方公里，占全省面积（10.26万平方公里）的16.9%，有大小湖泊290多个，1平方公里以上湖泊119个。2011年平均人均水资源占有量为624m3（不含长江干流过境水量）。按照现行国际标准，人均水资源量1000m3/年为人类生存的最低需求，人均水资源量2000m3/年就处于严重缺水边缘。由于自然环境的差异，江苏面临着资源性缺水与水质型缺水并存的局面。苏锡常地区尽管有烟波浩渺的太湖，有纵横密集的河网，受污染的影响，已经成为我国最为典型的水质型缺水地区。苏北地区的资源性缺水和苏南地区的水质型缺水使江苏省面临的水资源问题更趋复杂化。同时，水资源浪费比较严重，利用效率低下。2011年全省总用水量556.2亿m3，农田灌溉用水273.8亿m3，占全省总用水量的49.1%；工业用水194.9亿m3，占总用水量的37.6%；城镇生活用水（包括公共设施用水和流动人口用水）26.05亿m3，生活用水占总用水量的9%。由于渠系损失、农田蒸发、渗漏以及深层入渗等原因，农田灌溉耗水206.4亿m3，耗水率75.4%，占总用水消耗总量的73.6%。工业用水中的浪费现象也比较严重，工业用水重复利用率66.3%，而发达国家通常达到75%～85%。

矿产、能源资源作为原料投入和动力源泉，对经济发展具有重要的支撑作用。江苏省境内的主要矿产资源与能源储量和产量严重不足，需求缺口很大。现已探明的煤炭储量约41亿吨，其中可利用的工业储量仅28.4亿吨，占全国的0.58%。江苏能源主要依靠外来输入，2011年全年能源消耗27588万吨标准煤，其中本地生产的一次能源只有2627万吨标准煤，占全部消耗量的1/10。同时江苏省传统的产业结构和传统的发展方式对资源的高消耗依然存在巨大的路径依赖。资源的供应紧张、能源的压力加大，成为江苏在经济增长和结构转换中的昂贵代价。

2.环境约束日益加剧

江苏发展的环境约束也在不断加大。一是主要污染物排放强度较大。2010年，全省化学需氧量、二氧化硫排放量分别列全国第3位、第9位，单位国土面积污染物排放强度位居全国前列。二是水环境质量不容乐观。太湖部分湖区受总氮影响，水质劣于Ⅴ类，南水北调、通榆河等部分断面水质尚不能稳定达标，长江入江支流污染较重，近岸海域水质有下降趋势，集中式地表水饮用水源地安全尚存在隐患。三是大气污染较为严重。大气污染呈现区域性特征，酸雨问题依然严重，光化学烟雾、灰霾污染呈上升趋势。四是农村环保基础薄弱。农村环境基础设施建设滞后，乡村生活和农业面源污染整体上尚未得到有效治理，农村饮水安全和农产品安全存在隐患。五是固体废弃物污染日趋严峻。危险废物、水处理污泥、电子废物等污染防治任务艰巨，部分垃圾填埋场建设和管理不规范，渗滤液污染问题尚未有效解决。中国社科院环发中心和环保总局政策研究中心的研究表明，在污染造成的经济损失中，大气污染和水污染造成的损失占到污染损失总量的90%以上。江苏面临的主要环境问题也主要集中于这两大方面。

实践证明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的增长方式已经走到了尽头，不加快转变经济增长方式，资源难以为继，环境难以承受。发展循环经济，转变经济增长方式，走新型工业化道路，建设资源节约型和环境友好型社会，才能够从根本上缓解资源约束，减轻环境压力，从而实现全面协调可持续发展。

二、更多依靠资源节约和循环经济推动江苏持续发展的思路与对策

持续发展是江苏率先、科学、和谐发展的紧迫任务和必然选择。人口、产业和城市高度密集、资源禀赋先天不足、环境负荷过大决定了江苏的发展必须更多地依靠节约资源和循环经济的推动。从推进“两个率先”的角度来看，生态环境改善，人与自然和谐相处，是实现全面小康和基本现代化的重要目标；从民心民意来看，实行环保优先方针是人民群众的新要求、新期待，也是党和政府新的民心工程。必须从全局和战略的高度，变压力为动力，化挑战为机遇，更好地实施持续发展战略，促进江苏经济社会又好又快地发展。

1.扎实推进生态文明建设工程

十八大报告要求，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。江苏省委、省政府提出，要深入推进生态文明建设工程。建设生态文明，既反映了江苏全体人民的愿望和意志，也是江苏经济社会发展的内在要求。因为经济再增长，GDP和人均GDP再高，生态环境恶化了，人民也不能过上幸福生活。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”（习近平）。推进生态文明建设中，必须将环保放在优先地位。要牢固树立“环境是稀缺资源、生态是珍贵财富”的价值理念，加快转变经济发展方式，加快建立环境资源和成本考核体系，努力用最小的资源环境代价获得最大的经济社会效益。江苏的发展能够走在全国前列，很大程度上靠的是国际国内“两种资源”、“两个市场”，市场和其他资源可以两头在外，但生态环境资源不能位移。当前的江苏，生态环境资源比其他所有发展要素都显得更加稀缺和宝贵，甚至可视为实现持续发展的第一要素、科学发展需要破解的第一难题。

2.力促节约利用自然资源

江苏的经济发展，将长期面临资源能源短缺的巨大挑战。如何在经济规模越来越大、经济增长速度较快而资源存量相对较少、生态环境比较脆弱的情况下节约利用自然资源，保护好生态环境，既是加快建设生态文明的重要内涵，也是江苏经济能否可持续发展的重要前提。

采取切实措施节约利用资源。一要严格土地管理，确保耕地资源的永续利用。要制定长远规划，明确保护目标，严禁占用耕地和宜农荒地建造游乐场所、高级别墅，以及兴建祠堂、寺庙和教堂等，积极推进农村居民集中居住的小区建设，切实保护和合理利用最为稀缺的战略资源——耕地，即“护好良田，留与子孙”。二要强化水资源管理。提倡推广节水型农业，提高工业用水重复利用率，推广节水型卫生洁具，同时，加强水资源保护，防治工业废水和生活污水污染水质。三要进一步造林绿化，严格森林资源管理。尽快实现森林资源资产管理，完善森林资源有偿使用制度和价格体系，科学造林营林，有计划有组织地采伐，提高林木利用率，坚决打击非法滥伐行为，并开发木材替代产品。

完善资源保护和使用的法律体系。一是认真贯彻《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法》等现行法律，加强执法力度，坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。二是开展与保护资源有关的立法研究，完善有关环境与经济协调发展的法律体系，健全和完善法治，从法律上保障资源的可持续使用。

3.进一步大力倡导和推行循环经济

循环经济本质上是一种生态经济，是加快生态文明建设的重要环节。它与传统经济有着非常明显的区别：传统经济是由“资源—产品—污染排放”所构成的物质单向流动的经济，而循环经济所倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式。它要求把经济活动按照自然生态系统的模式，组织成一个“资源—产品—再生资源”的循环流动的过程，生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废物，从根本上解决了环境与发展之间的冲突。江苏是全国循环经济的试点省，理应在生产、流通、建设等各环节，探索、倡导和推行资源集约高效利用，减少环境污染，推进循环经济大发展，为建设资源节约型和环境友好型社会提供成功经验和典型示范。

政府、企业、科技界和社会公众都要增强循环经济的理念。发展循环经济是一件既关系当代又涉及千秋万代、利国利民的大事。相对于传统经济，它又是一种具有革命性的理念转变，因此必须最大限度地吸引全社会的共同关注，增强循环经济的共识。这就需要利用政府、企业、科技界和社会公众等各方面的力量，共同参与并不懈努力，尽快普及循环经济理论，早日形成全民的循环经济理念。

借鉴国际经验加快建立经济生态园并提高其质量。建立经济生态园是目前国际上推行循环经济的一个很普及的做法。它通过模仿自然生态系统，使资源和能源在工业系统中循环使用，上家的废料成为下家的原料或动力，尽可能把各种资源都充分利用起来，做到资源共享，各得其利，共同发展。生态工业园是发展循环经济的一个很有效的途径，值得大力推广。江苏经济技术开发区和工业园区很多，全国闻名，有许多已经成为生态园区，但是还要大力推进并提高质量，以便发挥其更大的示范和辐射作用。

通过多种途径获取先进技术为循环经济发展提供技术支撑。循环经济的发展需要先进技术、核心技术作为支撑点，而我们的企业目前在这方面普遍欠缺。为了推行循环经济，企业可以对引进的国外先进技术加以消化、吸收和创新，形成拥有自主知识产权的技术；政府也要加大科技方面资金的投入，主动获取先进技术；相关部门应选择具有标志性和推广前景的先进适用技术，在重点行业、重点企业组织实施一批重大示范工程，以帮助企业掌握核心技术，为循环经济的推行提供强大而又持续的技术支撑。

制定和完善有利于循环经济发展的法律法规体系及相关政策。建立促进循环经济发展的法律法规是顺利实施循环经济当务之急。有了法律法规的规范，人们在经济活动中才能有法可依，有章可循；有了激励和惩罚手段，就可以为循环经济的顺利推行增强物质和精神的动力。因此，通过制定相关的政策形成有效的激励和惩戒机制，是各级政府必须承担的紧迫课题。政府及相关机构还要研究制定相关政策体系，比如产业、财政、税收、金融、价格、技术等方面的奖惩政策和措施，以促进循环经济的发展。

4.更有效地全方位推进节能减排

加快建设生态文明，实施可持续发展，必须厉行节能减排，从源头上遏制污染。江苏在节能减排方面要加快三个转变：从重经济增长轻节能减排，转变为保护环境与经济增长统筹协调；从环境保护滞后于经济发展，转变为环境保护与经济发展同步推进；从主要用行政办法解决节能减排问题，转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决节能减排问题。创新工作模式，具体做到以下“五个结合”：

坚持结构调整与节能减排相结合。按照调高调优调轻的要求，以结构优化推动发展方式转变，以产业升级缓解节能减排压力，以集约发展提升经济增长质量。加快发展现代服务业，大力发展高技术、高效益、低消耗、低污染的“两高两低”产业；推进制造业优化升级，积极推广清洁生产，大力发展循环经济，使结构调整与节能减排协调推进，节约资源与保护环境良性互动。

坚持重点突破与整体推进相结合。以冶金、建材、化工、电力、纺织五大行业为重点，加大节能减排工作力度。以绿化造林为重点，加大生态修复和环境建设力度，积极开展农村面源污染治理，加强自然生态保护。以保障水源安全为重点，加大重点流域水污染防治力度，把太湖综合治理作为重中之重，同时抓好淮河和长江等重点流域的治理，抓紧完成南水北调治污项目。

坚持科技创新与环保产业发展相结合。以企业为主体，推进产学研结合，集中力量优先开展饮用水源地保护、流域水污染控制、区域大气污染控制等关键领域技术的研究和开发，加强环保引进技术的消化吸收和再创新。积极发展环保装备制造业，大力发展环境服务业，培育和壮大环保产业基地，促进环保产业发展成为我省的新兴支柱产业。

坚持政府主导与市场机制相结合。注重运用市场机制促进环境保护，建立多元化的环保投入机制和生态补偿机制，综合运用经济杠杆促进企业节能减排。加快建立完善环境综合决策机制，全面落实环保工作年度和任期目标管理责任制，完善科学的考核引导机制。进一步增加环保投入，环保投入增长幅度要高于经济增长速度。

坚持严格执法与社会监督相结合。加强节能减排立法，加大环保执法力度，着力解决“违法成本低、守法成本高”的问题。推进环保公共信息公开，加强舆论引导和社会监督。加强环境宣传教育，增强全民环保意识。每个地区、每个单位、每个社区、每个公民都要从自我做起，从具体事情做起，在全社会形成节能减排的良好氛围。

5.优化管理保证资源节约和循环经济发展

科学的评价体系是促进经济社会可持续发展的有力保证。针对干部政绩和区域经济发展状况的考核，应当建立科学的评价体系，除了使用那些“纯经济”指标外，还必须包括资源节约与环境保护的相关指标。

建立综合管理决策机制。资源节约与循环经济的发展是一个系统工程，涉及众多部门的管理职能，客观上要求建立与之相应的综合管理决策机制。这一机制的建立，需要从两方面努力：一方面加强有关部门如环保、土地、水利、矿产、林业、计划、科技、教育等部门之间的广泛协商和合作，必要时调整现有部门的职能，建立一个多方合作、协调一致、反馈迅速的管理运行机制；另一方面，着手组建新的综合协调机构，赋于其相应的权力，以保证资源节约、环境友好与持续发展目标的实现。

完善国民经济核算体系。实现可持续发展，要求全面协调经济、社会、人口、资源和环境等系统之间的关系，在全面、科学、准确地分析现状并把握其发展趋势的基础上，进一步完善评价体系。环境方面的指标项目至少应有资源保护和利用、生物多样化保护、水土保护、大气层保护以及液态、固体废物无害化管理等。同时努力完善国民经济核算体系，使之与可持续发展相适应，将自然资源和环境因素纳入国民经济核算体系，用环境资源价值的增加或减少，来修正传统意义上的国民生产总值（GDP）和国民生产净值，使有关统计指标和宏观评价体系，能够准确反映经济活动背后的资源代价和环境质量的变化。

明晰共有资源的产权归属。目前，我国许多资源产权不明，给资源合理保护和利用造成许多障碍，因此，要明确主要资源如土地、森林、矿产等的产权主体，并将这些主体人格化，从而避免重要资源成为共享资源而被过度利用和破坏。对于一些无法界定产权的公共资源，如江河湖泊、沿海渔业等，除了明确管理主体外，还应根据具体情况，制定一系列的规章制度乃至地方法规，维护这些共有资源集体产权的持续利用，避免由于几个产权主体的同时存在所产生的资源破坏。