发展多种形式的农业适度规模经营

顾云岭

（作者系江苏省阜宁县人民政府县长）

阜宁作为江苏传统农业大县，过去相当一段时期，农业生产停留在以家庭联产承包为核心的分散经营基础上，产业结构单一，农业效益不高，基本上是“一季稻一季麦，每亩效益七八百”的格局。近年来，阜宁大力推进农业适度规模经营，不断加快现代农业发展步伐，高效设施蔬果、生态养殖规模得到快速发展。实践表明，多种形式的适度规模经营，可以促进各类农业要素资源的合理配置、集约利用；可以提升农业效益、促进农民增收；也有利于农产品质量安全、农业面源污染等问题的解决，已成为我国发展现代农业的内在要求。

农业适度规模经营促进了农业生产力的提高。但是，目前传统的经营模式、体制机制及现实条件中的一些制约农业适度规模经营发展的因素也越来越显著。阜宁初步尝到了现代农业规模化的甜头，但也充分感觉到一些深层次的矛盾和问题制约着农业适度规模的发展。

土地的规模效应难以形成。农业规模经营的基础是要有适度规模的土地，而承包地块分散制约了规模化。目前农村土地所有权与承包经营权相分离，这种相对分散的土地经营模式，虽然避免了土地收益分配中的平均主义，却又导致了土地使用权的平均化、经营主体的细小化，制约了农业的规模化程度。以阜宁为例，“一家三四亩、散落七八处”的现象普遍存在，土地资源整合难度大。虽然阜宁一直在积极推进土地流转，但目前农业生产规模经营也只占25%左右。农民对土地还有依赖性。目前，土地仍然是很多农民就业和生存的基本物质资料，承担着农民的生存、养老等保障功能。如果没有稳定的非农业收入和社会保障，农民是不愿意离开土地的。大批劳动力从土地上转移出来是发展适度规模经营的前提，但现在的户籍制度以及城市农民工的非市民待遇，却给农业富余劳动力的流动设置了障碍，出外打工并没有隔断农民与土地的生存联系，他们仍然将土地作为自己的最终生活保障，大多数农民最后都回到农村，这就决定了土地流转的反复性和不彻底性。尤其是随着粮食价格的上涨以及国家不断出台惠农政策，农民对土地价值和收益上升的期望值越来越高，更不肯轻易放弃土地。土地流转机制不健全。土地流转缺乏完善的制度和法律保障，缺乏完整的土地估价、土地交易和土地合同管理等配套体系，如流转期限、远期收益、土地转入方与转出方的权利和义务等并不清晰明朗。在土地承包利益关系出现矛盾时，有时也未能合理解决，甚至出现不尊重农民意愿的强制流转、农民土地承包经营权遭受侵害等问题，导致农户在对土地作出转让决策时感到不确定，心中无底，土地转入者也感到不放心。

现有的经营主体难当重任。起点低、眼界窄、小农意识等是农村经营主体中的普遍问题，影响农业生产的规模化和集约化水平，农村劳动力素质亟待提高。随着工业化、城镇化的发展，大量的青壮年农村劳动力转移到第二、第三产业，农村劳动力主要以“留守妇女”、“留守老人”为主，年龄结构老化、知识层次偏低，农村空心化现象严重。阜宁目前在外打工的青壮年劳动力约30万，农村劳动力大都是“3860”人员，他们不仅不具备足够的知识和技能从事规模生产，而且也不愿意在农业上过多投入。规模经营主体还很不成熟。专业大户、种养能人抗风险能力不强，他们不具备法人资格，有的随着经营规模的扩大，管理跟不上、矛盾纠纷多，导致难以驾驭而失败。近年来一些地方发生的大户“跑路”现象，就是因为无力承担风险。专业合作机制不完善，一些专业合作组织只是徒具虚名，没有真正合作，带动力很弱，仍然普遍存在实力小、缺资金、缺人才、缺品牌、缺产品的问题。还有如托管经营的主体，因为没有直接收益权，管理服务滞后，制约了农业效益的提高。新一代农村青年普遍不愿从事农业生产。由于“恋土情结”在新一代农村青年中逐渐淡化， “80后”、“90后”的农村青年大多不会、不懂农业生产，与其父辈在城乡之间“钟摆式”流动有着本质的差别，他们更热衷于融入城市，摆脱农民身份，获得更高的生活品质和更多的机遇。他们的思维方式、创业动机都趋向于城市化，致使农业经营者出现青黄不接现象。

农业服务体系捉襟见肘。农业社会化服务体系是农业分工不断深化的结果，完善的服务体系是规模经营的有力保障。而从目前各地适度规模经营的情况来看，专业化、社会化服务的网络还没有完全形成，农业生产经营规模不够，造成服务成本较高，无论是政府公共服务，还是市场化服务都还不成熟，规模经营需要的资金、技术、信息等要素得不到及时有效的供给，尤其是在金融服务上更是如此，许多种养大户、龙头企业、合作社发展规模经营依然面临贷款难题，农业保险品种单一，规模经营者有“鸡蛋放在同一个篮子里”的风险。另外，农业生产经营服务体系、质量安全监管体系等不健全，覆盖面窄，也不适应适度规模经营的要求。

当前农业适度规模经营主要有土地集中型、合作经营型、统一服务型等几种类型，它们又有多种表现形式，每一种形式都有一定的适应性和代表性，但也存在一定的局限性。从实践来看，发展适度规模经营，要防止把某一种经营形式简单复制、照搬，应遵循经济发展规律，尊重农民的选择，趋利避害，扬长避短，推进现代农业的快速发展。

因地制宜推进土地集中，注重土地流转机制和办法创新。在尊重农民意愿、维护农民利益的基础上，正确处理好经营主体和流转农户之间的利益关系，积极推行“等收益流转”等办法，制定最低保护价和片区指导价，探索完善流转价格与农产品价格挂钩增长机制，形成流转价格合理增长机制，切实维护好广大农民的土地权益。阜宁提出的以粮食市场价格折算土地租金的“实物租金”办法和预付土地流转订金的“土地预流转”制度，取得了良好的效果。探索农村土地承包权转包、出租、转让、股权合作等多种形式，引导农民以互利互换方式解决承包地块细碎化的问题，打破土地流转的地域限制。建立土地流转交易中心，健全土地承包经营权流转市场，构建区域性土地流转交易平台，完善土地流转服务体系，推动土地流转市场规范化、便捷化。消除土地流转的体制性障碍。当前，在加快工业化、城镇化的过程中，必须充分兼顾农民的利益，打破户籍制度障碍，完善就业、住房、养老等社会保障措施，让进城务工农民真正享受到城里人的待遇，切实消除农民土地流转的后顾之忧。坚持适度规模原则。农业经营规模不是越大越好，一定要结合当地实际，针对本地区农业劳动力现状，合理确定规模经营面积，既要防止土地大规模集中到少数人手中，由此引发社会矛盾，也要避免由于面积小、效益差，影响种养主体发展规模经营的积极性。相关资料表明，美国耕地多而劳动力不足，依靠得天独厚的自然条件、现代化的装备与发达的科学技术，走的是一条通过家庭大农场发展规模经营的道路，农场平均面积达4500亩以上。日本由于地少人多，地形复杂，通过鼓励引导农民发展多种形式的合作和土地流转，实现了农业集约化经营。这非常值得我们借鉴学习。阜宁在农业经营规模上，没有一味贪大求“洋”， 坚持实事求是、因地制宜，力求与工业化、城镇化的步伐相适应。

培育新型适度规模经营主体。没有现代农业经营主体就没有农业的现代化，农业经营主体的层次在很大程度上决定了规模农业的发展水平。提升农民素质。培育新型规模经营主体，迫切需要培养一批懂技术、善经营、会管理的新型“职业农民”。在美、德等西方国家，不是谁都可以当农民，也不是父母是农民，子女就可以当农民，农民有明确的从业标准，必须掌握一定的科学知识和生产技能。现代农业对农民素质提出了很高要求，必须通过加强技能培训、典型示范带动、技术推广服务等途径来实现。发展家庭农场。家庭农场既吸纳了农业家庭经营最优的经营特性，又是具有法人资格的农业生产经营单位，符合市场经济的运行原则，是种植大户的升级版，是当前发展现代农业理想的经济载体。今年中央一号文件首次明确提出发展家庭农场的新要求。家庭农场无疑将是继专业大户之后，下一步发展农业经营主体的重点。对家庭农场不仅要加强政策的扶持力度，更要帮助家庭农场提高规范化、科学化管理水平，充分发挥其对现代农业发展的示范引领作用。规范提升农民合作组织。农民合作组织是带动农户进入市场的基本主体，也是联结生产、市场和服务的纽带。无论是美国的农产品销售合作社，还是日本的农协、法国的合作社均在各自实现农业规模经营的过程中发挥了不可替代的作用。浙江坚持把发展农民合作社作为规模经营主推手和建设现代农业主力军，全面推进经营机制创新。阜宁的农民专业合作社虽经多年发展，但仍以松散型的居多，不够规范，下一步要创新合作机制，拓展合作深度，推动农民合作社向紧密型、实体型转变。

构建农业规模经营的社会化服务体系。当前，农业服务普遍存在的“小而散”问题与现代农业适度规模经营的要求矛盾日益突出，迫切需要加快构建新型社会化服务体系。新时期构建新型农业社会化服务体系，应按照“顶层设计指导、公共财政扶持、局部试点先行、适时稳步推进”的原则，着力在公共服务、生产经营服务、农村金融服务、质量监管四个方面求突破。坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。在生产经营服务方面，重点推广“农民合作社（专业服务公司）+家庭农场（专业大户）”等服务模式，积极开展农机、种苗、农资、病虫防治等服务，提升专业化服务水平。在农村金融服务方面，主要是在支持农民信用合作、进一步拓展农业信贷担保、持续扩大政策性农业保险、试点农村小额贷款等方面实现新突破。在质量监管服务方面，重点是完善农产品质量安全监管体系。越是规模经营，越要注重农产品质量安全。尤其是当前，农产品质量安全已成为社会关注的热点，农产品的质量和品牌成为影响其市场竞争力的关键，应更加注重农产品品质和品牌建设，加快推进农产品产、加、销的标准化。加强农产品质检机构和检测能力建设，完善农产品产地准出和市场准入等制度，实现农产品生产可控制、质量可追溯。