我国财政赤字问题分析

□文/陆丽俐

（中国人民大学劳动经济学专业2009级 北京）

一、财政赤字的定义

财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额，因为在会计核算的时候用红字来标记，所以称为财政赤字。它是宏观经济中的一个重要指标，反映着一个国家政府的收支平衡情况。财政赤字是财政收支未能实现平衡的一种表现，就现在来说，财政赤字已经是一种世界性的现象，全球没有几个国家不是财政赤字的。赤字财政即预算赤字，顾名思义，指某一个国家的政府在每个财政年度开始之初，在编制预算时就是收入小于支出，在收支安排上就有赤字。若在最后决算中，收入大于支出，则成为财政盈余。

从口径上来说，由于中央财政和地方财政是相对独立的，因而存在两种不同口径的赤字：一种是指中央财政收入和支出的差额，就是收支差额；另外一种是将中央财政赤字扣除地方结余，这也是我们通常所说的财政赤字。根据我国的预算法，地方财政预算和决算要保持盈余，因而第一种口径产生的赤字大于第二种口径产生的赤字。

从产生赤字的经济背景和原因来说，财政赤字又分为结构性赤字和周期性赤字。结构性赤字是指发生在充分就业水平条件下的赤字，是由政府财政政策的变量决定的，体现财政政策对经济的影响。周期性赤字是由于经济周期性波动而引起的，随经济周期波动而增减。结构性赤字是扩张性财政政策的结果，而周期性赤字是经济衰退的结果和表现。区分结构性赤字和周期性赤字，对于判断产生赤字的主要原因和对政府的财政决策具有重要的指导意义。

二、我国财政赤字产生的原因

自建国以来，我国一直坚持“收支平衡、略有结余”的方针，按当时的统计口径，从1950年到1978年，我国有10年发生过财政赤字；而从1979年至2011年32年间，除了1985年外，按照现行口径计算，每年都有财政赤字，甚者在2010年，中国更扩增财政赤字至10，500亿元，创造了建国以来之最。对于我国来说，财政赤字产生的原因主要有如下两个方面：

（一）财政收支是否平衡与我国的经济体制密切相关。我国由于以前经济基础薄弱，经过这么多年的努力，经济才发生了突飞猛进的发展。在经济发展中，“改革”做出了突出贡献。众所周知，政府要实施各项改革措施都需要大量的人力、物力，所产生的额外开支对财政的压力非常大；同时，从收入上，为了追求经济稳定，保证民众征收，财政收入没有大幅增加，在这种情况下，赤字是难免的。

（二）人口数量和经济结构等因素也是我国产生财政赤字的重要原因。我国拥有超过13亿人口，并且从经济结构来讲，农业比重大，而且农业生产水平比较落后，国家财政要满足占全球1/5人口的生存、政府机构的正常运行、基础建设的进行、社会安定团结的维系和科教兴国战略的实施等一系列需求，财政支出属于刚性增长，调节的弹性和空间非常小，这也是导致我国财政赤字出现的重要原因。

另一方面我们也要认识到，尽管我国的财政赤字和发达国家的财政赤字都是支大于收，但性质上还是完全不一样的。对于发达国家来说，经济体制和结构已经相对稳定，市场竞争比较充分，市场成为指挥经济活动的无形的手。这与我国财政赤字产生的主要原因截然不同，我国的财政赤字在很大程度上是由于经济改革和经济发展的代价，并且随着我国经济的稳定快速增长和社会主义市场经济体制改革的不断深化，这种改革和发展性质的财政赤字也将随之逐步缩小甚至消失。

三、我国财政赤字状况及经济影响分析

近几年来，我国经济保持稳定快速发展，GDP连续多年保持8%以上的增长，我国政府也针对经济形势安排了不同的财政赤字规模，采取不同的财政政策和货币政策。（表1）国家在安排财政支出时，是根据经济形势和以往财政支出情况。一般来说，财政政策和货币政策均可分为紧缩性和扩张性两种，从紧的财政政策，旨在遏制物价快速上涨；宽松的货币政策则是为了刺激经济，拉动消费。根据表1，2007年之前，我国经济已经持续四年GDP增速达到或超过10%，经济发展平稳，物价比较稳定，所以国家采取了稳健的货币政策和稳健的财政政策。但在2007年，我国物价涨幅明显比以前提高，股票泡沫逐步出现，同时国际上次债危机爆发，经济又存在一定的下行压力，所以国家在2008年度财政政策上，采取了从紧的货币政策和稳健的财政政策。到2008年底，由于受到国际经济危机蔓延传导影响，导致我国经济受到了重创，面对复杂的国际和国内形势，政府大幅加大了财政赤字规模，紧急出台4万亿经济刺激计划，借此来扩大内需和刺激经济的复苏，所以2009年采取了积极财政政策和适度宽松的货币政策。2010年全球经济在持续复苏中，但基础还不稳固，国际环境也比较复杂，部分欧洲国家还在被财政危机围困，基于此，我国政府继续加大中央财政赤字规模，财政赤字预算达到历史上最顶点的 10，500亿元，同时代发2，000亿元的地方债务，财政赤字率也达到最高峰值2.8%，延续实行积极财政政策和适度宽松的货币政策，这让我国成功摆脱了国际金融危机的负面冲击。2011年受到前两年适度宽松的货币政策和4万亿刺激计划影响，我国物价快速上涨，通货膨胀已经开始显现，为控制通货膨胀，国家缩减了赤字规模，将财政赤字率控制在了2%左右；另一方面又考虑到国际经济还没有完全复苏，国内经济基础也还不稳固，政府继续采取积极财政政策，但出乎意料的是，国内物价持续上涨，因此央行连续五次提高利率水平，并第11次上调存款准备金率，货币政策也逐步偏紧，转变为稳健货币政策。

表1 （单位：亿元）

由此可以看到，采用何种财政政策和货币政策，是采取扩张性还是采取紧缩性政策，需要安排多大规模的财政赤字需要具体情况具体分析。在经济平稳时，安排适当规模的财政赤字规模，采用稳健的财政政策；在经济衰退时，可以通过安排大规模的财政赤字，采用积极的货币政策来促进产出。财政赤字是一把双刃剑，对经济有着重要的影响，财政赤字能引起通货膨胀，甚至国家破产，但是通过财政赤字可以将经济中未利用或者未完全利用的资源充分利用起来，从而推动经济的发展。因此，很多国家都会有意识地利用财政赤字来调节经济发展，通过财政赤字扩大政府支出，实行扩张性财政政策，刺激社会有效需求的增长，我国也不例外。

四、对我国财政赤字的对策建议

（一）理性控制财政赤字规模。我国近五年来的财政赤字占GDP比率一度接近3%的警戒线，但还是未超过国际公认的红线3%。而且我国尽管赤字规模较大，但由于经济总量大，并且财税收入比较大且平稳，因而财政赤字一直处于可控范围内，不会引起大的经济问题。但另一方面，我国财政赤字占GDP比率虽然还在安全边际线之内，考虑到我国还是发展中国家，经济发展不平衡，面临的情况也比较复杂，所以更加要防范和化解财政赤字风险，控制规模，加强管理。我国大规模财政赤字，很大程度上属于经济改革和经济发展的代价，但也因为实行分税制，中央和地方财政税收分开，很有可能存在地方隐形财政赤字和大量平台债，存在比较高的风险，因此对于财政赤字规模要慎重，不能单一看到中央财政赤字占GDP的比重，要综合考虑控制财政赤字规模和财政赤字占GDP比重两方面因素。

（二）适当降低税率，而不是一味增收。一直以来，我国尽管持续出现财政赤字，但是中央财政收入也在多数时间是增收的，根据2009年中央财政决算报告，2009年中央财政收入35，915.71亿元，比2008年增加3，235.15亿元，增长9.9%，完成预算的100.2%。可以看出，即使在经济极为艰难的时期，中央财政收入也保持超收，对企业和劳动者税务造成的压力非常巨大，引起了企业和劳动者的不满，长远来看也不利于企业的创新和谐发展。因此，我们应该适当降低税率来让企业和民众得到真正的实惠，特别是注意实行结构性减税，而不是停留在口头的减税呼吁上，须有明确的结构性减税实施指导细则出台；再者，通过仔细测算，降低税率并不一定意味着财政减收。

（三）提升自身管理能力，减少政府管理支出。我国政府管理支出费用滚雪球般的增长，与党政机关的铺张浪费不无关系，但一个更重要的原因却是行政管理部门的“内卷化”困境。“内卷化”意味着政府机构不是靠提高现有组织机构的效能来推动社会发展，而是靠扩大非正式机构，把它们内卷于正式组织之中来行使权力，意味着政府治理结构既没有突变式的发展，治理效率亦没有渐进式的提高，而是在一个层面上无休止地内旋、内缠、内耗和自我复制。众所周知，我国现有约4万个乡镇，大多数配备“七大班子”，包括党委会、政府机关、纪检委、人大机关、政协机关和武装部，显然，这是正式机构内卷出来的正式机构，根本不具备合理性，而这种叠床架屋、职能重叠的行政管理模式，政府管理费用又焉能不高？这在一定程度上增加了财政赤字压力，所以应该进入深层次机构改革，以此提升政府自身管理能力，切实减少政府管理支出。

（四）优化财政支出结构，加大政府转移支付力度。我国财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。统计数据表明，从1982年到2011年，文教、科学、卫生、社会保障支出增长了36倍，而行政管理费则大幅攀升到了76倍。2011年中央财政支出（包括转移支付方面）用于社会保障和就业、住房保障、医疗卫生、农林水事务总额仅占当年整个支出的10.4%。我国政府提出关心低收入群体的基本生活、以调节社会收入分配为中心，有利于摆正政府在社会分工中的位置，体现在财政支出上，就是财政不能以生产性开支为主，而应该以社会转移支付和福利支出为主。与国际通行的财政支出理念和标准相比，我国财政支出结构的调整还需继续推进，应该统筹兼顾，建立符合社会主义市场经济要求的、科学合理的财政支出结构，集中财力保障和改善民生。

[1] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.3.

[2] 韩洁，张旭东，岳德亮.中国扩增财政赤字至9500亿创建国60年之最.新华网.