政府社会管理的现代思维：基于“双节”高速路免费的思考

□ 王亚楠

作者：中共重庆市委党校行政管理专业硕士

古语有云：“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰为本。”其实归结起来就是以人为本，为民服务的理念。政府和服务是不矛盾的，而且服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能[1]。2012年中秋和国庆双节长假期间施行的小型客车免收高速公路过路费，是政府以人为本理念的体现，也是政府回馈社会的实践创新。根据全国假日旅游部际协调会议办公室发布的报告显示，2012年“双节”长假期间全国旅游人数4.25亿人次，比2011年国庆黄金周增长40.9%，其中自驾游客占了30%，旅游收入2105亿，比2011年国庆黄金周增长44.4%。报告公布的数据显示，节日期间高速路的免费政策，刺激了旅游消费，拉动了经济增长，并且缓解了铁路和民航运力的不足，总体上取得了较好的经济效益和社会效益。但是，在政府政策具体实施过程中引发了一系列问题，尤其是政府如何管理社会，值得反思。

一、没有规矩不成方圆——政府社会政策的科学性思考

2012年8月2日，国务院发布了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，在春节、清明节、劳动节、国庆节四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日，对7座以下（含7座）载客车辆免收过路费。通知公布后，各地方政府仓促应对，制定具体实施计划方案。由于政策出台突然，随之出现许多社会混乱现象：高速路变停车场引发连环车祸，各景区车辆、游客爆满，导致“华山事件”，万里长城变“万人长城”，黄金周变成了“黄金粥”。

高速路免费这项政策制定的初衷是好的，政府回报社会的导向也是正确的。但是为什么具体实施会问题重重，这难免会引起公众对政府政策的制定和执行产生质疑。从时间上我们也可以看到，高速路免费政策的制定仓促且从公布下发到具体实施，整个过程不到两个月，时间短导致许多实际工作的不充分。首先，政策仓促出台缺乏科学性论证，没有咨询专家意见，也未参考民众意见，自然存在许多不科学因素；其次，政策的颁布和政策的执行没能有效衔接，执行能力不到位，出现政策执行不力就在所难免。所以一项全国性政策的制定到实施应该有足够的时间保证，在时间充分的前提下，在制定过程中考虑各种因素，采用科学的政策制定方法，进行科学性论证，并在实施过程中做好衔接工作，保证执行能力。而这些要素正是本次高速路免费政策制定和执行过程中欠缺的。

“政策科学之父”拉斯韦尔曾经说过：“政策科学是解决社会问题，特别是复杂社会问题的工具。”作为社会管理工具的公共政策制定和执行的科学性直接影响政府社会管理的效果。“决策之父”西蒙说过：“决策是行政的心脏。”一项政策的出台不应是领导一时头脑发热的结果，而应具备科学性。美国哈佛大学公共管理学教授达奇·李奥纳多提出的著名的“三圈理论”（见图一），构建了一个以“价值”、“能力”和“支持”为三要素的分析框架，用于分析和指导公共政策行为[2]。其中一个圈代表政策的创造的公共价值，一个圈代表有效执行政策应具备的能力，一个圈代表政策成功执行利益相关人员的支持，三个圈的重合部分称为“耐克区”，这个区域是一项政策方案理想的决策区和实施区。根据“三圈理论”来判断政府一项公共政策的科学性。一是应对该项政策进行价值判断。政府社会管理的终极目的是创造公共价值，所以一项科学的公共政策首先应具备公共价值，这是一项公共政策最基本的出发点。所谓公共价值通俗讲就是代表广大公众的利益，为民服务，这也是当前服务型政府制定政策的价值导向；二是要考虑政策实施和执行过程中的约束条件，包括人、财、物、技术、信息等，即能力问题。美国政策学家艾利森说：“在达到政府目标的过程中，方案确定只占10%，其余90%取决于有效执行。”政策实施执行应具备哪些能力，已具备了哪些能力，哪些能力是仍然不具备的，都应系统的分析，包括对政策的系统理解学习、做好政策执行的衔接、提高执行人员素质、做好应急预案等，为政策的顺利执行做好充分的准备；三是必须考虑政策所涉及到的利益相关人员对政策是否支持，这也是涉及政府公共政策科学性的关键。要取得较高的支持率，要进行系统思考，要保证利益相关人员的知情权和参与权，要对政策进行科学性论证，咨询专家，听取各相关人员和广大公众的意见建议，协调各方利益，营造政策顺利实施的土壤。政策科学化是一项系统的工作，政府要注重制定过程的每一个细节，制定出高质量的政策以取得社会管理效率和效果的双赢。

二、多管齐下整体提升——政府社会管理的综合性思考

在2012年“双节”长假期间，高速路免费政策的施行，带来了一连串的连锁反应，极大考验了政府社会管理的综合能力。高速路拥堵，造成各类交通事故，据公安部统计“双节”期间共发生道路交通事故68422起，造成794人死亡、2473人受伤，直接财产损失1325万元；井喷式的集中旅游致使景区游客爆满，全国旅游人数达4.25亿，很多景区严重超出最大承载能力；游客众多导致了景区秩序的混乱；各旅游地垃圾成山，长假期间天安门地区共产生垃圾220余吨，仅天安门广场日产垃圾多达19吨。出现的这些问题不能回避应正视并引起重视。

如果对上述问题进行具体分析，就能够从政府管理方面找出问题出现的具体原因：首先，政府各部门未做好充分的应急预案。当各种突发情况出现时，管理部门不能迅速采取应对措施，恢复正常秩序，在管理细节上也存在缺陷。比如对高速路免费仍然发卡问题处理迟缓，景区游客爆满但未进行预约售票、电子预告牌的增设等问题；其次，相关法规的制定、落实不到位。各种违规现象频频发生；再次，政府各部门未能有效协调配合。交通、公安、环卫、景区管理等部门各自为政，信息的沟通非常有限，更谈不上联合行动与管理，一旦出现问题，便会引起连锁反应。

根据管理学的“木桶原理”：木桶最短木板的长度，决定木桶的盛水量，各木板之间结合紧密度，决定木桶是否漏水；木桶的桶底是否坚固，决定木桶的牢固度。将“木桶原理”应用到政府社会管理综合性分析上：一是“单个木板的长度”，即各政府部门自身的能力水平。各部门要针对分管事务的特性，提升部门人员的专业素质，提高整体管理能力。只有各部门的能力水平提高了，整个政府的综合能力也就提升了。现代社会是一个高度关联性的社会，各部门要避免成为整个社会管理的漏洞；二是“各木板之间连结的紧密度”，即各社会管理主体之间的配合程度。治理理论谈到，现代社会管理是一个法律框架内多元主体共同参与的互动管理，政府各部门之间以及其他社会管理主体之间要在法律规定的框架内，充分合作，信息共享，联合行动，共同进行社会管理。各管理主体之间团结协作，配合默契，管理上的缝隙自然减少，出现问题的几率也随之降低了；三是“木桶底部的牢固度”，这是基础性的问题即资源的配置问题。政府在社会资源配置问题上，应该在市场起基础性作用的前提下进行宏观调控，进行配置机制的研究，同时针对各种资源的属性制定不同的分配方案，保证资源配置的公平性，最大程度满足社会各方面的需求。政府的社会管理是一项综合性的系统工程，政府应当有全局性眼光，高标准、高要求，各部门协调合作，多管齐下求得整体提高。

三、统筹兼顾多维发展——政府实现公平的多元性思考

自1999年我国实行“十一”黄金周以来，已有13年，每年黄金周游客的数目都在迅速的增长，2012年更是同比增长40.9%，创历史新高。每年的黄金周游客的爆满都是对景区管理和承受能力的极大考验，难免会发生一些意外，2012年的“华山事件”就是一个例子，10月2日晚有上万游客滞留华山上，并发生游客与景区管理人员打斗事件，两名游客被捅伤。高速路免费是破天荒头一次，所以一开放群众便争相“体验”，引起了大拥堵现象，有网友甚至调侃“景区一日游变高速公路一日游”。为什么每年长假游客会井喷式集体出游，高速路一经免费便出现大规模拥堵现象，这些问题值得从政府社会福利多元化的角度反思。

从政府的惠民政策与群众需求的均衡度分析，目前政府的社会福利政策太少太单一，远未满足群众的需求。一项社会福利政策出台，群众就感觉如受到“恩赐”一般，很新鲜很好奇，所以高速路一免费，大家便扎堆去“体验”这一福利，高速路变停车场也就不足为怪了，加之我国高速路收费水平与西方大多数发达国家相比较高，免费的吸引力也比较大。

2005年诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·奥曼在20世纪80年代发表了一篇题为《〈塔木德〉中一个破产问题的对策论分析》，这篇论文解开了一个犹太古籍《塔木德》中一个遗产分配问题的千古之迷：一古犹太人有三个妻子，婚书中约定他死后若留下600元，则大老婆分得300元，二老婆分得200元，三老婆分得100元。若他的遗产只有200元、100元该怎么分？《塔木德》给出了分配方案（见表）。

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按照分配比例应该是1:2:3，但是后两种都不是按这种比例分配的，是否让人感觉分配原则不一致呢？其实他们是按照“争大衣原则”自始至终地进行分配的。这种分配有一个规律：在财富相对多时，强势一方分配比例较多，而在财富相对较少时，弱势一方分配比例较多。《塔木德》案例的启示：目前我国的人均财富还比较贫困 （2011年人均年收入1269美元），政府在分配过程中应当更多考虑对“弱者”的分配，形成“橄榄型”的分配格局。但是，就现阶段而言，我国公共物质财富还不富裕，无法仅在物质层面进行大面积补贴，所以考虑政府社会福利政策的多元性以促进分配公平。一个人的财富体现为金钱、精神和自由（时间的自由度），所以应该从这三个方面来考虑。一是在物质性的社会福利方面，我国已经实行一些政策，如农业税的减免、农村免除义务教育学杂费、城乡居民最低生活保障制度等等。政府要继续落实已出台的福利政策，并且随着经济的不断发展应适度提高福利水平；二是精神层面的社会福利方面，政府应尽可能加大满足民众精神需求福利的投入。如创建良好的受教育环境，设立老年人活动中心，社区全民健身设施的投入等等，提高民众文化精神水平；三是自由财富，自由财富的增加体现在政府社会福利上应当是公民休息权的保障。在物质财富分配有限的情况下，政府应当考虑分配休息时间，来缓解公平分配的问题，增加社会福利。一方面，落实带薪休假制度，目前带薪休假落实程度不足50%，所以至少有一半公众没有享受到带薪休假这一福利，政府应当通过制定相应法律法规来促进带薪休假的落实。另一方面，增加长假数量，目前我国长假只有两个，且两个长假时间间隔达7个月。有专家表示，从发挥“社会黄金周”功能的角度，长假数量在一年三个左右（甚至更多），才能满足人们的需求[4]。在人民网关于增加长假至三个的调查显示，61.3%的网友表示支持，5.4%的网友表示反对，31%的网友明确表示“建议恢复五一黄金周”，所以政府有必要考虑恢复“五一黄金周”来增加长假数量，分配劳动者休息时间达到增加社会福利，实现社会公平。

[1]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵和特点[J]西南民族大学学报，2004(02).

[2]钟敏，王小鸽.领导决策的三圈理论分析[J].管理观察，2009(02).

[3][4]黄金周四大改革，你选哪种[N]重庆商报，2012-10-11(33).