王玉庆：大气污染治理不可能一蹴而就

文 / 本刊记者 陈向国

如今，空气受到严重的污染，这是不争的事实。空气污染到底有多严重？万众瞩目的首都北京，今年1月只有5天左右的好天气，而且创造了一个新名词“北京咳”：呼吸了被严重污染的空气后刺激呼吸系统而引发的咳嗽。对于今年以来的雾霾天气，北京市市长王安顺在3月底召开的市委市政府生态文明和城乡环境建设动员大会上说，“今年以来，受多方面因素影响，北京雾霾天气频繁发生，且多次出现持续时间超过4天的情况，引起中央高度重视和国内外广泛关注。”而如此糟糕的空气不是北京“独享”：整个华北地区灰霾天气常见。对于这种多发的恶劣空气质量，网友godu8361仿照毛泽东主席《沁园春·雪》创作了《沁园春·霾》：“北国风光，千里尘封，万里雾飘。望长城内外，浓雾茫茫；大河上下，浊浪滔滔。烟吐黑蛇，原驰灰狼，欲上九天把天烧。须晴日，看阴霾素裹，分外飘摇。环境如此糟糕，引无数尘埃来袭扰。” 该文在坊间流传甚广。空气的严重污染遭到群众的严重吐槽。空气污染治理已经到了势在必行、不得不行的地步了。

2013年4月中下旬，环保部公布一季度74个城市的空气质量。这74个城市是我国首批开展PM2.5监测的城市。公报显示，74个城市总体达标天数比例为44.4%，超标天数比例为55.6%，其中轻度污染占25.3%，中度污染占11.5%，重度污染占13.0%，严重污染占5.8%。首要污染物为PM2.5、PM10，其中PM2.5平均超标率为49.1%，PM10平均超标率为33.6%。“总的来说，空气污染状况比较严重。”中国环境科学学会理事长、十一届全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆在接受本刊专访时如是说。

雾霾（灰霾）的主要成分是PM2.5。PM2.5在2011年冬天、在一场场灰霾天气的侵袭下，仿佛一夜间成了热词。王玉庆很早就对此进行了关注。“ PM2.5是指大气中粒径小于2.5微米的细颗粒物，它号称‘消光主谋’和‘健康杀手’，是大气灰霾的主因，对人体健康影响最大。世界卫生组织（WHO）报告指出，PM2.5年均浓度每升高10微克/立方米，人群死亡风险增加6%。”王玉庆告诉记者。在2012年全国两会上，王玉庆的发言稿题目是《尽早制定实施“国家清洁空气行动计划”》。 北京已经立下“军令状”：规划三年治理大气污染等环境难题。其他地方也在不同程度地采取行动。在王玉庆看来，各地方必须积极行动起来，与此同时，应该形成国家层面的行动计划，因为防治大气污染是一项长期艰巨的任务，防治空气污染“没有什么灵丹妙药，不可能今天下了药，明天就能解决”。

王玉庆：第十一届全国政协委员、人口资源环境委员会副主任，原国家环保总局副局长、国家核安全局局长。现任中国环境科学学会理事长、中国野生动物保护协会副会长、中国城市科学研究会副理事长、中国经济社会理事会常务理事、北京大学环境学院兼职教授。组织并参与了国家环境保护“七五”计划、“八五”计划和“十一五”规划的编制工作。组织编写了《中国自然保护纲要》、《中国自然保护地图集》、《中国生物多样性国情研究报告》、《中国环境保护行动计划》等一些重要的国家报告，组织起草了一些重要的环境法规，主编了《环境经济学》。先后在瑞典皇家科学院《AMBIO》、《中国环境科学》等杂志报刊发表过多篇文章。长期从事环境法规、政策和规划的研究制定工作。荣获过国家科技进步三等奖、部级环境保护科技进步一等奖、中科院科技进步二等奖。

防治大气污染需要科研支撑

为了做到大气污染有效防治，需要做大量科研工作以支撑，国外的经验也是如此；科学决策、查明真相、掌握规律都离不开有力的科研支撑。

解决治理难题必须以科研为基础

记者：您在2012年两会的发言中提出急需在中长期科技发展规划中设立大气污染防治专项的问题。请问，您为何提议设立大气污染防治科技专项？

王玉庆：PM2.5知情容易，治理难。发布与国际接轨的新标准，开展PM2.5的监测，及时公布数据，只要下定决心，还是容易做到的。但要使空气质量达标，却是极其困难的。标准发布了，如长期不达标，社会反应会更加强烈。这方面的科学研究非常薄弱，急需国家设立“区域大气污染防治科技专项”，针对区域复合污染协同控制技术开展系统研究，为制定实施“国家清洁空气行动计划”提供科技支撑。

国外经验说明治理空气污染需要科研支撑

记者：国外在治理空气污染的过程给我们的启示是什么？

王玉庆：我国同其他国家一样，PM2.5 存在很长时间了，但其作为大气治理的国家标准，引起重视，还是个新事物。这方面，国外发达国家已经研究很长时间了。现在国外真正在执行的有美、德、日等国家。这些国家在执行前都经过了长期的研究。例如美国，从上世纪80年代末90年代初开始研究，最具代表性的是哈佛大学做的长达6年之久的研究，结果表明，PM2.5、PM10对身体健康有明显的危害。这个结论出来后不久，大概在1997年左右，美国制订了新的空气质量标准，而全面执行是在2007年左右。对尚处在工业化中后期的我国而言，制定新的空气质量标准不算晚，是一个比较新的事物。从研究如何监测到治理需要一个过程。

科研有其现实、不可替代的必要性

记者：请您阐述一下科研的现实意义。

王玉庆：现实的意义首先就是政府科学决策的需要。要做到这一点必须有强有力的科研支撑。公布监测数据只是治理的前提，而非目标，要达到治理就要在科研的基础上做出准确、有效、科学的决策。“三河三湖”的治理过程也说明了这一点。为了达到“三河三湖”和水污染的治理，国家制定中长期规划时，列了一个水污染防治专项，现在已经实施三四年了。“三河三湖”的治理成效与这个专项密不可分。现在大气污染防治还没有科技专项，造成现在的研究比较零散，这将影响政府的科学决策。

记者：您刚才讲的是宏观决策的需要，那在中微观层面的必要性体现在哪些方面？

王玉庆：体现在源解析、排放因子确定、大气扩散规律等方面。先说源解析，就是要在源头把情况解释分析清楚。要治理PM2.5就要搞清它的来源。现在知道它来自汽车排放、煤炭燃烧、工业污染、扬尘污染、区域流动，需要准确知道各方面占多少？一次污染、二次污染各占多少？如何形成？而且各个城市也不一样。如果这方面的数据没有或不准确，就很难作为治理决策的依据，难以确定重点及治理规划。如果源解析出了问题，那治理的结果可想而知。

二是排放因子的确定。现在SO2、NOx都被列入总量控制目标，地方企业都有任务、指标，但PM2.5还没有。所以必须搞清来源。一个企业、一个行业到底排放多少，不可能每天都去检测，要通过排放因子来计算，才能做到科学准确。比如同样是钢铁厂，不同的原料、不同的设施、不同的规模、不同的工艺导致排放量不同，必须找出排放因子，确定排放量才能准确下指标、定任务，并加以考核。

三是搞清大气扩散规律的需要。大气污染防治不仅需要各地方扫清“门前雪”，像成片污染严重的长三角、珠三角、京津冀等地区要采取区域联防联控。要做好联防联控就得搞清气候及污染物扩散的规律：因为PM2.5这样的细微颗粒在空中悬浮，随着空气的流动而漂移。怎么个流动法必须搞清楚，搞清谁向谁漂移？漂移多少？这样才有利于责任明确、共同治理，惩罚的板子才能准确地打在该打人的屁股上。为了达到这些目的，环保部投入了大量精力，添设备、定标准、公布数据、制定规划等等，这些工作没有很好、很完备、成系统的科研基础是不行的。现在搞环保，不像以前在马路上把灰尘扫一扫、烟囱装上除尘器就成了，过去环保叫“扫浮尘”，现在环保深入到了细微，没有深入、完善的科研是不行的。

在没有专项的现实下采取的是替补方案

记者：现在国家对专项的工作在推进吗？目前的工作在如何开展？

王玉庆：专项正在做，应该说已经有了比较好的基础。专项的设立需要经过一定的程序、经历相对较长的一段时间。例如，专项要经过多次详尽论证，由国务院会议决定，没有一两年的时间是不成的。现在在没有专项的情况下，采取的是替补方案，由科技部、环保部等部委给一笔钱，边研究边推进专项，地方政府有一些研究课题安排，这叫长短结合吧。该做的工作正以公益课题的形式在进行。

通过加强制度建设、经济政策到位等措施攻坚

包括治理空气污染在内的环保问题现在面临着不少现实的难题。只有破解难题，空气治理等相关环保问题才能得到有效解决。

记者：您建议通过严格执行《大气污染防治法》形成倒逼机制，推动经济绿色转型。现实中，地方政府为了税收、为了快速发展，对非法排放睁一只眼闭一只眼：只要事情不闹大，就暗地允许排放，其治理的结果就像是按住了葫芦起了瓢。您认为这种治理现状可以根治吗？

王玉庆：你提的问题意思是，理论道理好说，但现实解决问题难度大。这是客观现实，也是我们国家环保方面的通病。我想有三方面的措施可以解决这个通病。

其一，加强制度建设。把环保目标与地方和部门党政领导的责任制进一步明确结合起来。这方面已经在做，也取得了一些成绩，但总的看还可以更加完善、指标可以更全面。像PM2.5、PM10这些指标，特别是环境质量指标，过去都没有被纳入考核；再有目标责任制、奖惩机制在执行上还没有到位。拿奖惩来说，未完成考核目标该罚，但现实是一些没有完成考核任务的官员可以轻松过关，甚至可以高升；完成了的，奖励好像也不到位。在我们国家的行政体制下，用政绩考核、党纪来管理是有效的手段。有一点得强调一下，考核指标全面了，制度建设趋于完善了，就更要求有过硬的标准、过硬的考核，防止弄虚作假，奖惩一定要到位。

其二，经济政策到位。过去乃至现在，违法成本低、守法成本高的现象依然存在。有的企业违法排放，交点罚款总比治理排放要少花不少钱。这样的现状就造成了企业宁可被罚款也不治理排放。在这一点上，要充分认清，环保问题有很大的外部性：企业不减排，对企业的收入只有好处没有坏处，而对外、对环境、对公众的危害大。对于这类企业，除了用法律约束外，还必须给予相应的经济政策。“十一五”期间二氧化硫治理达标，就是因为国家给了经济补偿政策，使企业感到治理排放不吃亏；迄今为止，氮氧化物排放治理效果不理想，跟经济补偿政策不到位密切相关。经济政策不到位还体现在税收制度的建立上。如征收环境税，喊了好多年了，政府工作报告也提到了，到现在还是没有出台。

其三，社会对企业要给压力，信息要公开，造成社会舆论氛围。PM2.5近两年迅速进入国家治理的目标，离不开公众对企业、对政府的督促和压力。公众环保意识的提高是解决我国环境突出问题的重要条件，也是政府决策的基石。及时有效地将相关信息公布于众，对于解决环保难题大有好处。同时信息的公开也利于国家解决环境问题政策的落实。

总之一句话，制度建设、经济政策、舆论氛围三管齐下，力度再大些，监管到位，那么难题可解，空气污染治理的进度也会快一些。

联防联控既需高层协商又需高层决策

空气污染物在空中随着气流迁移使区域空气治理陡增难度。除了要掌握污染物迁移规律，还需要有能协调、能拍板做决定的高层架构。

记者：现在大家都知道空气治理要区域联防联控。但知之易，行之难。难点在哪里？在您看来如何切实推动执行联防联控？

王玉庆：难点主要有两方面。一是发展差异的现实存在。这种差异造成对空气治理政策执行、财政投入等多方面的不同。就拿京津冀、长三角、珠三角来说。长三角的上海、江苏、浙江都比较富裕，发展水平相当；珠三角是广东省内的一部分且与广州的发展水平在伯仲之间。各地发展水平相当使政策的执行、措施的制定能够保持一致性、同步性，区域治理相对容易一些。但京津冀地区发展不均衡的情况很突出。环绕北京的几个河北的县发展程度与北京不可同日而语。我们之前曾做过调研：同样的县级干部收入差几倍；出了北京界环保治理的情况有明显的不同，北京的农村环境比河北好了不少。北京这种一枝独秀的发展状况，不利于区域联防联控。人家现实的是要吃饭、要保障吃饭的发展，人家和你的生活水平、收入水平有很大的差距，自然不太愿意那么关注空气质量的事。我个人认为，北京的发展应该对周边有带动的效益，而不是采取收敛的作法，有些项目是可以放到河北做的。河北一些地区为了保北京一直在做着工作。北京对他们的帮助，要动一些真格的，不是小恩小惠，让围绕北京周边河北的县富起来，对北京的进一步发展，只有好处，没有坏处。否则你自己发展太快，快到像现在一样一枝独秀，那么就难免受到周边向下的拉力。

第二方面的难点就是地方利益问题。每个地方都要为自己的利益考虑的更多一些。这种现象不单中国，恐怕全世界都一样。这方面的问题就不展开了。

记者：您觉得应该采取哪些应对措施？

王玉庆：我个人觉得可以采取两方面的措施。一是建立高层协调机制。目前大气污染区域联防联控中央要环保部牵头，由各省市分管副市长、副省长、各部主管副部长组成协调机构。区域联防联控建立高层协调机构是非常必要的。但是光有协调是不够的。由于防治大气污染涉及到一个地区的能源结构及消耗总量、工业的结构和布局、城市的管理、财政的投入等重大问题，在各省市自身利益的考量下，协调难度很大，有分歧时难以决策，效益和效果会受影响。为此，建议建立由国务院主管领导出面的更高层次的协调、决策机构。在这个具有协调决策能力机构的协调下，多方商议的规则、办法可以得到执行；监测统计数据可以互换，可以避免各方都说自己完成了减排任务。

二是建议对于断面的检测由国家监控、掌握数据，明确各方责任、权利和义务。同时应该认识到，治理大气污染、采用联防联控机制是一个新事物，需要不断总结经验，完善相关机制，不可能一蹴而就。

治污成本要政府、企业、消费者共同承担

治理空气污染等环境问题要增加必要社会成本。成本的担负不应只是政府或企业，而是政府、企业、消费者共同承担。

记者：防治大气污染需要巨额投入、需要增加生产成本。诸如提升油品质量（中国原油近60%靠进口，且多半质量低）、无害处理垃圾等措施推行尽管有进展，但结果差强人意：低品质的油仍占绝大多数；有的地区还在露天焚烧垃圾。成本问题成为空气污染治理的一个大问题。您觉得防治污染的成本问题如何得到根本性的解决？

王玉庆：空气治理等环保问题要增加巨额成本这是毋庸置疑的。但这个成本必须付出，否则发展难以持续。成本解决的问题我想应从三方面入手解决。首先，财政投入要增加。环保具有外部性，造成企业不愿意积极主动投入搞减排。我国正处在工业化中后期，处在污染排放比较突出的时期。环境公共设施的投资是政府分内的事。政府应该加大这方面的投入。根据国际经验，处在工业化中后期，全社会在环保方面的投入应该占到GDP的2%到3%，现在我国全社会的投入仅占GDP 1.5%到1.6%之间。这个低占比与政府投入偏低相关。政府应该加大这方面的投入。

第二，企业要承担一部分成本。过去我们的产品与发达国家比价格低廉，就是因为中国劳动力、土地、环境成本低，国外的一些工厂向中国转移也是因为这个原因。环境成本在提高这是事实。目前生产企业整体成本增加了，其中有劳动力成本增加，即提高工资。企业承担环境成本是天经地义的，是企业应尽的社会责任。企业可采取提高产品价格，把增加的成本转移到消费者身上，但这样会降低企业的竞争力。更多的应该依靠科技创新、管理创新来消化这部分成本的增值。另一方面，政府应该严格执法，没达标的要重罚，要让守法成本不高于违法成本，该关的一定要关。如果想实现阶段目标，就要适当、适时提高标准，不断提高社会投入。

第三，消费者应该承担部分环保成本。高品质的产品就应该有适合的高价格。国五汽油比国四品质高，那你消费的时候就得多掏银子。还有像垃圾处理，现在居民交的钱是垃圾清运费，处理这块还是政府在出钱。从趋势来讲，下一步就是要收费：因为作为消费者、作为垃圾制造者不能只要享受而不要责任。你说有的地方在露天焚烧垃圾，这种做法肯定违规违法，但也有可能是一些基层政府拿不出处理垃圾的钱，一烧了之。当然，无论如何，政府这样做都是对环保的不作为。

努力创造条件，让民众深度参与环保

蓝天净水曾经唾手可得，可现在不那么容易了。为了空气和水的质量不再下滑，为了使已经被污染的空气和水得到净化处理，政府要负起责任，企业作为社会公民，作为排放的主体也必须担当起来。与此同时，政府还应取信于民，让民众知情国家政策、知晓环保的科普知识，引导民众积极、理智参与到空气污染治理等环保行动中来。

记者：大气污染防治中政府与公民都有责任。为了让公众参与环保，政府进行了一些宣传活动，但总的来说公众的环保意识还有待提高，公众参与的力量还不够强劲。如何在现在的基础上进一步唤起公民的责任感并为之行动？

王玉庆：唤起公民的责任感并为之行动，与政府的公信力有关。而公信力的提高，要靠国家深度改革，逐步解决。这个方面就不再多谈。下面主要针对现实的情况提几点建议。

第一，环境信息公开透明，取信于民。这方面，政府在做，在大原则上承认信息公开，但在有些时候，表现出顾虑重重。这方面有两个东西要破解：一是政府思想要更加解放，环境问题涉及公众的切身利益，“丑媳妇早晚要见公婆”；一是努力把工作做到位，数据要完整准确、有可比性。避免有数据但不准确、不完整而迟迟不能信息公开的现象。这方面，也请公众给予一定的理解。信息公开看起来简单，实际很复杂，如果公开了不完整的信息，可能会引起很大的误解。前段时间炒得很热的土壤污染调查信息公开的事，就与这种情况有关。

第二，政府站位要客观公正，鼓励公众参与环评和环境法规政策的制定。为了发展，地方政府在千方百计地招商引资。对于那些可能引起环境问题的投资项目，一些政府要么试图趁民众不知道时，生米做成熟饭；要么完全站在企业的角度、尽最大努力为投资企业扫除“障碍”。这样的站位，难免为民众所反感，甚至对立。政府在招商引资时，可以为投资者提供优质的服务，但应确保国家的产业政策和环评程序得到严格执行。要做到这一点，应该把环评的程序和结果公开，并通过交流对话，赢得当地民众的理解和支持。要避免“邻避效应”，除了做工作，可考虑给受影响的市民必要、合理的补偿。

第三，财政要安排一些费用，进行科普教育。科普教育是润物细无声的工作，对提高公民的环境科学素质非常必要。很多环境问题是科学问题。在人家不理解、不知道的情况下，要人家积极主动去做、去支持，那肯定不现实。通过科普，让民众知道怎样做是对的、怎样做是最好的选择。之前，政府对公众的引导主要是宣传教育为主，现在政府应该通过购买环保科普产品的方式，利用各种社会力量对民众进行环境科学知识普及。

第四，进行典型宣传，形成良好氛围。如对空气质量改善有益的行为、对节水、节电、不乱扔垃圾、实行垃圾分类的个人、社区进行宣传表扬。这方面媒体做得也不够，因为做这方面的工作对媒体的现实利益没有太多的好处。这可以理解。但从公益的角度看，这样的典型宣传是非常必要的。

总之，大气污染防治工作在我国是一个新事物，有很多工作要做，不可能一蹴而就。让人高兴的是大气污染防治国家行动计划正在国务院相关部门进行讨论，应该能够尽早出台。这个国家计划目标更明确、具体，措施更严厉。真心希望在治理大气污染这个问题上，不仅要听到轰隆隆的雷声，也要见到酣畅淋漓的雨。

政府千万别被所谓的“敏感”束缚住手脚

采访王主任时，记者问到了怎么看待环保部4月中下旬公布的首批74个开展PM2.5监测的城市空气质量污染程度的问题。王主任告诉记者，在现在的技术条件下，这些数据是真实的。之后，他说74个城市平均超标天数55.6%，但像北京、石家庄等污染严重的城市实际空气质量超标的比例要高的多。如果采用加入人口权重的算法，这样可以真实反映受空气污染影响的人口数量，问题会更严重些，也更敏感。

为何敏感？由于采访时间必定有限，所以没有进一步追问。之所以敏感，笔者推测是因为如果采用了人口权重，那问题的严重性将更加突出。比如，如果采用人口权重，那么人口众多的城市像北京就有两千多万人口受到被污染空气的危害，而人口众多的城市空气质量往往不佳；空气质量好的城市多是人口少的中小城市。其结果就是：空气污染对居民的危害程度比现在所知的严重得多。这样的话，可能会引起居民更大的不满，甚至在某种程度上会激化社会矛盾。笔者觉得这是“敏感”的根源。

可以说，这种“敏感”是有理由的。但问题是，治理空气污染的目的就是要减小对居民的危害，如果不敢面对现实，那将不利于空气污染治理。政府应该勇于面对，勇于进行这方面的探索，而绝不应该被所谓的“敏感”束缚手脚。