深化改革推动实现更高质量就业探讨

刘社建

（上海社会科学院经济研究所，上海 200020）

一、近年来积极就业政策演变与就业状况

（一）积极就业政策演变

改革开放之初，在当时极为严峻的就业压力下，在经济体制改革尚未全面启动时国家根据当时情况采取了部分市场化的促进就业措施。1980年全国劳动就业工作会议明确指出，“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。促进就业一部分受市场调节，劳动者自主就业，当时出现的大量个体户即为自主就业的代表。另一部分仍受行政调节，由国家控制。随着国有企业改革的逐步推行，与国有企业改革相适应，逐步推进双轨制的就业制度改革，在新招收的工人中推行劳动合同制，对老职工维持现状，即“老人老办法，新人新办法”。双轨制的就业制度作为经济体制改革的重要内容，在有效缓解就业压力的同时，有效推动了国有企业改革与经济体制改革［1］56。

确立社会主义市场经济体制改革目标后，随着国有企业改革的深入推进，大量隐性就业人员要重新安排就业，产业结构调整逐步释放出多余劳动力，大量农村剩余劳动力持续向城镇转移，同时每年有大批新增劳动力进入劳动力市场，诸种因素相互交织，就业压力不断增加。1995年为扩大就业制定“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的就业方针，积极推进“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。随着就业体制改革的深入推进，大量失业人员通过再就业工程实现再就业，国有企业用工制度彻底向全员劳动合同制转移，并通过深入推进失业与社会保障制度改革，努力为就业体制改革提供稳定的外部环境以维护社会稳定［2］37。同时通过实施职业培训与职业指导，出台劳动预备制度，努力扶持中小企业发展，鼓励自主创业与自谋职业等多种方式有效促进就业。

2002年颁布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，鉴于当时不断恶化的就业形势，首次明确提出积极就业政策。积极就业政策以促进下岗失业人员再就业为主要目标，从积极创造就业岗位、再就业扶持、改进就业服务与完善社会保障这四个方面，构建了积极就业政策的主要框架。当时国有企业改革与产业结构调整升级释放的大量失业人员尚未全部消化，再就业工程逐步淡出，失业与社会保障制度初具规模但有待进一步健全完善，通过出台积极就业政策对促进下岗失业人员再就业发挥了应有作用。

2003年全国再就业工作会议强调就业是民生之本，要求把深化改革、促进发展、调整结构与扩大就业相结合，实施积极的就业政策与促进就业的长期战略，把就业再就业指标纳入宏观调控目标。重点从改善创业环境、鼓励自谋职业与自主创业、转变就业观念、扶持中小企业、发展劳动密集型行业、完善就业服务体系、加强职业培训、扶持困难群体就业等方面扩大就业，更加重视改革发展与结构调整对扩大就业的重要作用。

2005年颁布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，强调实现促进经济增长和扩大就业良性互动，持续完善落实就业与再就业扶持政策，促进城乡统筹就业，改进就业服务，强化职业培训，加强就业管理，建立社会保障与促进就业联动机制。同时政策实施对象从下岗失业人员扩大到覆盖社会新增劳动力与农民工。

2007年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调大力发展广就业产业、行业与企业多渠道、多方式增加就业岗位，完善促进就业的财税金融政策，发挥自主创业与自谋职业的作用，构建健全完善的面向全体劳动者的职业技能培训制度，积极关注特殊劳动力群体就业。首次强调和谐劳动关系对促进就业的重大作用，指出要完善劳动关系协调机制，加强劳动保护以及构建和谐劳动关系，有效扩大就业。

2012年发布的《促进就业规划（2011－2015）》指出，坚持促进就业与经济社会发展相结合，坚持促进就业与人力资源开发相结合，坚持发挥市场机制作用与政府促进就业相结合，坚持促进企业发展与维持劳动者权益相结合，发挥经济发展对就业的拉动能力，实施更加积极的就业政策，加强劳动力市场建设，加强失业预防与调控，健全劳动关系协调机制与企业工资分配制度，加强劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁。

2012年中共十八大报告强调指出推动实现更高质量的就业，对推动就业提出了更高的要求，提出继续贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业，做好重点人群的就业工作［3］35。

（二）就业状况演变

近年来我国就业总量不断增加，就业结构持续优化。就业人员总量从1992年的66152万人增加到2011年的76420万人［4］89，年均增加513万人。其中同期第一产业就业人员持续下降，从38699万人下降至26954万人；第二产业就业人员不断增加，从14335万人增加至22544万人；第三产业就业人员也不断增加，从13098万人增加至27282万人。在就业总量增加的同时，就业结构持续优化。1992年三次产业就业比例为58.5∶21.7∶19.8，至2011年三次产业就业比例为34.8∶29.5∶35.7，第三产业就业比例首次超过第一产业，第三产业成为吸纳就业人员的最主要力量（表1）。

表1 改革开放以来就业人员概况

在就业总量不断增长与就业结构持续优化的同时，城镇登记失业人数不断增加，同时城镇登记失业率被控制在较低的水平。2000年城镇登记失业人数仅595万人，而2003年城镇登记失业人数首次超过800万人，至2009年城镇登记失业人数超过900万人。近年来在城镇登记失业人数不断增加的同时，城镇登记失业率保持在较低的水平，其中2003年与2009年城镇登记失业率为4.3%，达到历史最高水平，而2010年以来城镇登记失业率均保持在4.1%的低位（表2）。

表2 城镇登记失业人数与城镇登记失业率

二、推动实现更高质量的就业是现阶段的战略选择

近年来在就业总量不断增加、就业结构持续优化的同时，就业呈现出一些新情况与新问题，尤其是在国际金融危机背景下外需受到影响、劳动力用工成本不断上升、人口结构发生变动、中高端劳动力需求不断增加、农村剩余劳动力不再无限供给、新生代劳动力步入历史舞台等多种因素综合影响下，就业面临新的挑战，为更有效地促进就业与推动经济社会发展，中共十八大报告提出推动实现更高质量就业的战略举措。

改革开放以来我国经济持续快速增长，经济总量达到世界第二位。但在经济快速增长的过程中受经济体制改革进程与经济发展阶段等多种因素的影响，当前加快转变经济发展方式的形势较为严峻，不断提升经济发展质量与效益任重道远。劳动力投入作为推动经济发展的重要生产要素，促进就业既是经济发展的先导，也是推动社会发展的重要组成部分［5］232。经济发展过程中既需要大批量的高素质劳动力，也需要有效促进弱势劳动力实现就业。在当前人口老龄化不断加剧以及农村剩余劳动力不再无限供给的背景下，随着劳动力成本不断上升以及新生代劳动力逐步走向历史舞台，目前部分地区、行业与企业劳动力供给不足的问题越来越严重，尤其是符合经济社会发展需求的包括高级人才与高级蓝领在内的中高端劳动力供给不足的问题不断恶化，传统服务业对劳动力就业技能的需求也不断上升，受摩擦性失业不断提升以及人职匹配程度有待提高等因素影响，失业率也可能进一步攀升。在此背景下有效推动实现更高质量就业，是推动经济社会全面协调发展的战略选择。

首先，推动实现更高质量就业是有效推动经济社会全面发展的必要前提。有效促进就业并非是简单地解决弱势劳动力的就业问题，最关键的是为经济发展提供足够的高质量劳动力。在当前亟待转变经济发展方式以及提升经济发展质量与效益的背景下，必须不断加大高质量劳动力的投入，否则难以有效提升科技水平与促进经济发展。正是当前包括高级蓝领在内的中高端劳动力较为缺乏，提出推动实现更高质量的就业，在不断提升劳动者人力资本水平的基础上，通过加大更多的高质量劳动力投入，才能更有效提升经济发展质量，进一步发挥经济发展创造就业岗位的作用，并有效扩大消费与推动经济稳定发展。

其次，推动实现更高质量就业是解决劳动力人工成本不断上升的重要措施。改革开放以来我国充分发挥廉价劳动力成本优势，对吸引外资推动经济发展发挥了极为重要的作用。而在当前劳动力人工成本不断上升劳动力不再是无限供给的背景下，部分地区、部分行业劳动力供不应求趋势不断加剧。为此顺应劳动力人工成本上升趋势，应不断提高劳动者人力资本水平，有效推进实现更高质量就业，使劳动者获取更高收入，以有效扩大消费促进经济发展。

再次，推动实现更高质量就业是有效促进新生代劳动力稳定就业的重要保障。当前80后、90后新生代劳动力逐步步入历史舞台，这部分劳动力将在推动经济发展等方面发挥着越来越重要的作用。80后、90后劳动力普遍受教育水平较高，对个人的权利更为重视，流动性也更强，对劳动力市场带来了新的冲击与影响。深入推进更高质量就业，有效确保新生代劳动力就业稳定，对促进经济稳定增长有重要作用。

此外，推动实现更高质量就业，是有效使公众分享改革开放成果的必然要求。改革开放以来我国经济迅速增长，经济总量持续提升，但劳动者报酬份额不断下降，劳动者收入水平上升缓慢。为有效实现中共十八大提出的2020年城乡居民人均收入水平较2010年翻两番的目标，必须通过推进更高质量就业有效提升劳动者收入水平，使公众更有效地分享改革开放成果。

在当前经济社会发展背景下，通过努力推动更高质量就业，有效提升劳动者人力资本水平，不断满足经济发展对中高端劳动力的需求，在此过程中有效提升劳动者收入水平，发挥消费需求拉动经济发展的重大作用，切实保障劳动者的权益，是促进经济社会全面协调可持续发展的关键所在。

三、推动实现更高质量就业的内涵

劳动者作为劳动力市场上的微观经济主体，推动实现更高质量的就业主要是针对劳动者而言。在推动劳动者实现更高质量就业的基础上，通过进一步优化就业结构有效推动宏观层面的更高质量就业。

推动实现更高质量就业，包括以下内涵。

第一，提升劳动者人力资本水平。对劳动者主体而言，实现更高质量就业的首要前提是不断提升人力资本水平，并在此基础上，持续提升就业能力、创业能力与职业转换能力，充分发挥劳动者自身促进就业的主体作用。在全面提升劳动者人力资本水平的基础上，不断加大经济发展中高质量劳动力的投入，持续提升劳动生产率，促进经济稳定发展，并在经济发展的同时进一步发挥经济发展创造就业岗位的重大作用。提升人力资本水平也包括促进劳动者就业观念的转变，使劳动者构建与社会主义市场经济体制相适应的市场就业观，主要通过个人努力实现就业。

第二，劳动力市场公平。社会主义市场经济体制下劳动力市场应在配置劳动力资源中发挥基础性作用，劳动力市场的公平对推动实现更高质量就业至关重要。需要进一步健全完善城乡统一的劳动力市场体系，切实消除劳动力市场上存在的包括户籍、城乡、性别歧视在内的各种歧视，有效消除二元劳动力市场，真正使劳动力市场在配置劳动力资源中发挥基础性作用，确保促进就业的公平，确保不因为劳动者自身的出身、性别、户籍等因素而影响就业。

第三，提高劳动者收入水平。提高劳动者收入水平是推动实现更高质量就业的核心内容。在不断提升劳动者人力资本水平以及发挥劳动力市场配置劳动力资源基础性作用的前提下，不断提高劳动者收入水平也应为正常结果。提高劳动者收入水平，需要在宏观层面不断提升劳动者报酬在国内生产总值中的比例的基础上，在再分配阶段对劳动者予以更多的倾斜，构建正常的劳动者薪酬增长机制，使劳动者更好地分享改革开放成果。

第四，构建和谐劳动关系。推动实现更高质量就业要求有效确保劳动者权益，需要持续健全完善和谐劳动关系，使劳动者权益得到充分的保护。充分发挥政府作用，及时签订劳动合同，健全完善工资集体协商制度，健全劳动保障仲裁制度，不断健全完善和谐劳动关系，切实确保劳动者权益，这是推动实现高质量就业的重要内容。

第五，健全失业保险体系。健全完善的失业保险体系是劳动力市场上的稳定器，为有效推动实现更高质量就业，需要不断推动失业保险体系的健全完善，使处于失业状态的劳动者在获得基本保障的基础上，接受必要的职业指导与职业培训，并能顺利找到新的工作岗位。同时健全完善的失业保险体系也将发挥有效激励劳动者寻找工作的作用，避免使失业保险体系变成养懒人机制。

提升劳动者人力资本水平、劳动力市场公平、提高劳动者收入水平、构建和谐劳动关系、健全失业保险体系，是推进实现更高质量就业的重要内容，五位一体，相辅相成，缺一不可。只有在提高劳动者人力资本水平的基础上，发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，不断提高劳动者收入水平，并通过健全完善的和谐劳动关系与失业保险体系对劳动者予以保障，才能有效推动实现更高质量就业。

四、全面推动实现更高质量就业

为推动实现更高质量的就业，有待通过健全完善促进就业的积极措施，努力发展教育与职业培训，不断提升劳动者人力资本水平，切实满足经济社会发展对中高端劳动力的需求。持续健全完善劳动力市场，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。持续改进与提升政府促进就业工作的方法与效率，有效平衡发挥政府促进就业作用与发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。不断健全完善就业预警机制，针对劳动力市场存在的突发问题及时采取应对措施。积极构建和谐劳动关系，有效维护劳动者权益，适时制订修改完善劳动政策法规，推进劳动合同签订与工资集体协商机制。健全和谐劳动关系，加大劳动保障监察力度。有效健全完善失业保险体系，充分发挥失业保险体系保障劳动者就业权益的重要作用。

首先，努力提升劳动者的就业、创业与职业转换能力。切实转变促进就业理念，由被动促进就业转为主动促进就业，着眼于通过加大高素质劳动力投入有效促进经济发展，并在经济发展中进一步创新就业岗位。不断加大教育经费投入，努力使教育经费向中小学教育与中西部教育倾斜，积极推进高等教育体制改革，全面推动中等职业教育与高等职业教育发展，健全完善在职培训体系，构建劳动者终身学习体系，不断提升劳动者的就业、创业与职业转换能力，积极推动劳动者确立自主就业观念，充分确立劳动者作为就业最重要责任者的地位。

其次，持续健全完善劳动力市场，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。有序推进户籍制度改革，努力构建城乡统一的劳动力市场体系，切实消除劳动力流动障碍，尽快破除存在于某些行业与部门的二元劳动力市场，在全国范围内统一职业标准与准入门槛，消除户籍、性别、城乡等各种歧视，防止政府对劳动力的不当干预，真正使劳动力市场在配置劳动力资源中发挥基础性作用。

此外，有效提高劳动者收入水平，促进企业职工工资合理增长。根据经济社会发展、居民消费价格变动和职工平均工资增长等情况及时调整最低工资标准，完善企业工资增长指导线，逐步推进实施工资集体协商机制，推动企业职工工资增长与企业发展、劳动生产率同步提高。有效推进和谐劳动关系建设，构建集体工资协商机制，提高集体合同的签订率，加强劳动保障监察，加强劳动人事争议仲裁调解，完善争议处理机制。持续健全完善失业保险制度，不断扩大失业保险参保范围，规范失业保险基金的运用并加强评估，不断增强失业保险对促进就业的激励作用。

［1］袁志刚，方颖.中国就业制度的变迁［M］.太原：山西人民出版社，1998.

［2］邹风涛.中国经济转型期就业制度研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［4］中国统计年鉴·2012［M］.北京：中国统计出版社，2012.

［5］刘社建.中国促进就业研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.