人民银行财务缓冲机制构建研究

中国人民银行济南分行会计财务处课题组

摘 要：近年来，国际金融危机和欧债危机的爆发，使部分央行的财务风险敞口和潜在损失风险扩大，一定程度上影响到央行职能的履行，建立完善的风险防御体系显得尤为重要。从目前实际情况看，建立财务缓冲机制是中央银行抵御各种风险的有效方式之一。本文从财务柔性理论出发，对如何构建人民银行财务缓冲机制进行了探讨。

关键词：人民银行；财务缓冲；机制；研究

中图分类号： F830.45 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）06-0043-03

中央银行财务实力的强弱，不仅会直接影响自身资产负债表的健康状况，也会影响到中央银行货币政策的执行效果，进而对国家宏观调控目标、金融体系稳定产生重大影响。2008年次贷危机爆发后，为了对金融机构进行救助，很多国家央行出台了发放无担保贷款等一系列措施，但是，受主要发达国家经济复苏缓慢、欧债危机持续发酵等因素影响，部分央行面临着更多的潜在财务风险。因此，如何提升央行财务实力成为各国关注的话题。

财务缓冲机制是央行财务实力的重要组成部分，常见的财务缓冲可以分为实物缓冲、能力缓冲和时间缓冲。实物缓冲是指央行财务系统处理外部不确定性而进行的各种人力、实物与资金的储备，需要考虑储备规模和储备结构的问题。能力缓冲是指为防备系统外部的不确定性而在央行财务系统诸要素方面所设置的多余的能力，如体制、制度的设置，各种提升财务决策和财务资源配置效率的方法、方式、技巧的综合运用等。时间缓冲是指为处理系统不确定性而在时间上设置的保险期。

一、人民银行构建财务缓冲机制的必要性

（一）人民银行的职责决定了必须构建财务缓冲机制

人民银行作为我国的中央银行，是发行的银行、政府的银行、银行的银行，负有制定执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务的职责。在履职过程中，人民银行的资金、资产势必会受政治经济体制改革、国内外金融形势等多方面的影响或冲击。为保障高效履行央行职责，抵御各种可能的冲击，应对外界的突发事件，建立适当的财务缓冲机制显得尤为必要。例如，20世纪90年代以来，人民银行在市场机制不健全的转型经济体制下，承担了大量准财政功能，肩负起稳定和改革的双重任务。支持金融机构改革的最主要措施就是对金融机构进行大规模援助，这些援助措施实际上是人民银行承担了金融改革成本。如在农村信用联社改制过程中，人民银行通过央行专项票据和专项再贷款等方式置换其不良资产。为维护金融稳定，人民银行还发放了各类专项贷款救助金融机构。在金融机构的关闭清算中，提供贷款资金的人民银行只是普通债权人，与其他债权人相比没有优先偿付权，从而导致人民银行的部分再贷款实际上形成了坏账，严重影响了人民银行的资产质量。为应对这些改革、维稳工作对央行自身财务状况的冲击，确保央行职责的正常履行，建立适当的财务缓冲机制显得尤为必要。

（二）人民银行资产负债规模和现行会计财务制度加大了构建财务缓冲机制的迫切性

由于履职的需要，人民银行的资产规模不断增大。从2002年到2011年的10年间，资产规模增长了460.49%。这些资产中既有市场敏感度较高的金融性资产，也有风险系数较大的债权类资产。其中占比高达80%以上的外汇储备规模的不断扩张，使人民银行面临较高的汇率风险、铸币税流失风险等。目前，账面价值与真实价值的偏离，降低了会计信息的可靠性，影响了决策，掩盖了人民银行资产价值变动的风险。表现为：收付实现制会计确认基础和历史成本会计计量属性是当前人民银行各类资产会计核算的基础；有价证券类资产按购买时实际支付的价款作为入账价值，不摊销溢价或折价，不按市场价格或摊余成本调整账面价值，变现或兑付时将价差计入当期损益；固定资产按照初始购置成本作为入账价值，不计提折旧，只按照直线法计算折旧计入表外科目，不影响当期损益，不进行价值变动测试；各类贷款按实际发放时的金额作为入账价值，不进行减值测试，不计提减值准备。此外，人民银行实行部门预算管理模式，但人民银行承担的货币发行、金融统计、维护支付清算系统正常运行等职能决定了部分支出具有不确定性和不可预见性，与硬性指标约束存在矛盾，一定程度上也给人民银行的财务状况造成潜在的风险。

二、人民银行财务缓冲机制的构建

（一）建立完备的实物缓冲制度，夯实抵御风险的物质基础

1. 建立资本补充机制。自有资本是一个经济体抵御风险的最后防线，资本补充是金融行业降低经营风险、进行扩张的重要保障。从世界范围看，尽管有的中央银行以负资本的状态也能持续运作，但亏损仍会削弱这些中央银行的社会公信力，进而影响货币政策的制定和执行。实践中，很多中央银行都建立了完善的资本补充机制。如欧洲中央银行要求所有欧盟成员国按比例缴纳资本。2010 年欧洲中央银行调增了资本金，大大增强了欧洲中央银行的财务实力、提高了其抵御风险的能力。人民银行的全部资本由国家出资，今后有必要建立资本补充机制，并充分考虑各种可能的补充来源和影响，寻求资本补充的最有效方式，增强人民银行的财务实力。

2. 调整利润分配政策。《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补。但从提高人民银行社会公信力、增强中央银行自身财务实力的角度上看，可以对现行的利润分配政策进行调整完善，按比例留存一部分利润自行支配，事前为央行留出充足的资金缓冲。

3. 对风险资产提取准备。人民银行承担着“最后贷款人”的重要角色，因此必须加强对风险资产的评估分类管理，逐步建立并完善风险准备机制。如可以针对未确定风险设立一般准备金，针对各项资产设立专项准备金，用于弥补期间亏损和经营各项资产可能发生的损失，从而强化人民银行的抗风险能力。

4. 实行抵押品政策。目前主要国家央行在对金融机构进行救助或提供流动性支持时，通常要求其提供一定的抵押物，此种做法可以有效地防范和化解自身风险。如美联储在危机期间向金融机构提供流动性支持时，对抵押品的质量和范围有比较明确的要求。目前，人民银行的再贷款和金融稳定贷款大多为信用贷款，无需提供抵押品。为提升风险管理水平，应设计制定抵押品相关政策，对抵押品的使用以及抵押品的质量和范围进行明确规定，切实防范财务风险。

5. 培养会计财务管理人才。新时期会计财务工作对会计人员的要求除了具备系统的专业知识体系外，还应具备较强的分析、预测、决策能力和沟通协调能力。人民银行应根据业务发展、职能的转变以及工作目标的转移而有目的、有计划引入和培养复合型的会计财务管理人才，为财务缓冲奠定人力资源基础。

（二）不断完善能力缓冲制度建设，提升人民银行财务软实力

1. 合理划分人民银行和财政的关系，提升人民银行独立性。目前人民银行承担了部分准财政职能，这些准财政职能导致了人民银行资产负债表结构和规模的被动性变化，遏制了人民银行货币政策的空间，影响了人民银行的财务实力。因此有必要减少人民银行的准财政职能，厘清人民银行和财政的关系。一要对目前人民银行承担的坏账建立处理机制。人民银行大量再贷款已成坏账，但财政对人民银行损失的补充机制不明确。二要建立与政府风险分担的制度安排，一旦未来再出现需要救助的金融机构，明确哪些救助的成本和风险由人民银行承担，哪些由财政承担。三要进一步明晰人民银行亏损的补充机制。四要加强沟通和宣传，提升人民银行的公信力。

2. 改革人民银行会计核算基础，发挥会计政策的缓冲作用。鉴于人民银行资产的多样性，单一的会计计量属性和收付实现制的会计确认基础已经远远不能满足管理的需要。因此，权责发生制和会计计量属性的多样化是人民银行会计核算制度改革的必然方向。权责发生制的采用可以为谨慎性原则和成本收入匹配原则提供可行的基础，实行审慎的会计政策，适度引进公允价值计量模式，可以借鉴欧央行使用的非对称会计处理方法，即将公允价值变动产生的亏损确认到损益表，并将公允价值变动产生的收益留在资产负债表，防止未实现收益的转移。此外，还应以合理的会计标准编制会计报告并及时、准确、完整、有效地披露会计信息。

3. 完善人民银行财务管理体制。灵活的预算管理制度和健全的财务管理体制是中央银行高效履职的物质基础和保障。从国际上来看，美联储、德意志联邦银行等央行均独立制定和审批预算。人民银行承担着人民币管理、外汇管理、运行维护支付清算系统、反洗钱、征信业监督管理等职责，职责内容涉及面广，不确定因素多，随着经济金融的发展，人民银行面临的履职成本压力不断增大，因此，高效、安全履职需要自主独立灵活的财务管理体制支持。

（三）建立风险预警制度，争取最大程度的时间缓冲

人民银行对金融危机救助的及时性、有效性，必须依赖于金融危机预警的能力，包括对宏观经济走势的准确判断及对问题金融机构的准确监管。从国际经验上来看，英格兰银行在处理巴林银行救助案中，从收到报告到作出处理决定仅需两天时间；美联储在LTCM公司救助中，从接受申请到确定方案和实施仅1个月时间。我国对金融机构的救助参与主体较多，包括地方政府、中央政府、中央银行、监管当局等，各方立场不同，相互间协调成本加大，信息互相不共享不公开，可能导致错过最佳救助时机，造成救助成本增高。因此，建议明确人民银行宏观审慎管理职能，由人民银行负责对金融控股公司、系统重要性金融机构、交叉性金融业务等进行监管。人民银行应事前确定救助性标准，建立风险预警制度，争取最大程度的时间缓冲。日常加强对金融机构财务和风险状况的跟踪了解，建立有效的数据分析和评估机制。

总之，随着经济金融全球化发展进程的不断推进，金融行业中的系统性风险和信用风险等不确定因素增加，人民银行制定执行货币政策、实施宏观调控的过程中面临的形势将日益复杂，建设和应用人民银行财务缓冲机制，对于增强人民银行财务实力、提升人民银行的社会公信力和独立性具有不可替代的现实意义，今后还应在加强理论研究的同时，结合人民银行工作实际，不断探索和完善建立人民银行财务缓冲机制的现实途径和方法。

参考文献：

[1]赵华，张鼎祖.企业财务柔性的本原属性研究[J].会计研究，2010，（6）.

[2]储叶青.中央银行在宏观审慎性管理中的作用[J].合作经济与科技，2011，（24）.

[3]严涌.略论动态环境下柔性视角财务战略管理[J].中国管理信息化，2011，（2）.

[4]熊奕，邹雨童.央行财务实力与冲销操作可持续性分析[J].广东社会科学，2010（2）.

（责任编辑 孙 军；校对 YT，XS）