社会组织的震后嬗变

文｜《小康》记者 罗屿

责编 张凡 zhangfan_xk@163.com

任正来/XinHua

2010年初春，四川灾区某板房区安置点，由常驻社工站在此开展的“压力释放小组”活动，仅仅进行了三次，便被紧急“叫停”。不仅如此，板房区管委会工作人员还找到社工，要求其提供所有参加小组活动的组员名单。

气氛骤然紧张的原因在于，管委会听说，最近有居民计划在当地一个工程竣工的剪彩仪式上，趁着中央领导出席的机会，到现场静坐以表达不满。而这些人，很可能参与了“压力释放小组”。

不管传言是否属实，居民为何要去静坐？这其中有怎样的来龙去脉？

一切，要从房子说起。

住房分配的三次风波

2010年春节，是这一安置点内居民在板房区内过的第二个新年。同时，他们也得到管委会通知，即将进行永久性安置房第一次摇号分房，并且该消息先后在报纸电视上进行了通告，预告了摇号的日期和方式。

到了预告的那一天，居民们却没有等来分房的现场直播——因为摇号分房这件事根本没有发生。

居民们满心迷茫不知问谁，多日后他们在该市公众信息网上看到了这样的公告：为确保安居住房摇号分配工作稳妥有序开展……我市将于近期集中时间对签订置换安居住房协议书的毁损住户房信息进行再次核对，并对已锁定的安居住房房源进行检查验收。为此，决定将原定于2010年1月中旬开展的第一批次安居住房摇号分配时间适当延后，具体时间将通过报刊、网络、电视、短信平台等方式另行通知。”

2010年3月，板房区的公告栏内贴出了新的摇号分房现场直播预告，然而和上一次结果一样，居民们在电视前白等一场。4月，关于分房的第三次通告再次贴到板房区公告栏，结果一如之前。

第一次分房“流产”，就已让居民心存疑惑，而一再推迟分房让板房区内传言四起。居民不仅讨论房子，对基层政府工作人员在重建阶段的工作作风以及救灾物品和资金的分配去向也产生了质疑。

“压力释放小组”就是在这个时候，由社工站推动促成的。社工们在家访中捕捉到了居民们的情绪波动，认为应当开展一些活动让居民之间、居民与政府工作人员之间相互澄清和交流信息。另外，社工还希望通过小组活动收集一些居民对于摇号分房相关事宜的意见，经分析汇总向管委会反馈。

通过和管委会沟通，“压力释放小组”最终获准。而社工也借此听到了居民们最真实的想法，整理后形成“十条意见”，经管委会向上级部门提交。

任全军/CFP

若没有静坐的传言，“压力释放小组”或许会一直进行下去。然而，在被“叫停”后，社工婉言拒绝了管委会要求，并没有提供小组名单，他们开始深入走访各户居民了解事情原委，并与管委会彻谈多次。

在社工的努力推动下，几日后，该板房区的内部报纸上出现了关于政府对居民“十条意见”的回应，政府还解释了其他一些政策及实施情况，澄清了某些传言。居民们的情绪稍被安抚，还有人说，要将当日的报纸“留作纪念”。

集会风波似已解决，但仅有书面回应，居民心里并不笃定。

或是看到之前社工所发挥的作用，管委会再次找到社工站，希望其能帮助政府召开一次板房区全体居民交流会。社工站欣然同意，但提出自己只是协办者，鼓励管委会与居民积极交流，建议由管委会邀请居民。而社工主要负责后勤准备，以及必要时候的补充沟通。

于是，会议当天管委会用板房区的广播就这次交流会向居民进行了播报和宣传，这让居民有些惊异，他们并未想到管委会愿意与他们直面住房问题。整个交流非常圆满。这让居民踏下心，觉得管委会和自己站在一起。而管委会主任也在会后感慨：和居民沟通并不是那么难。

最终，板房区居民在2010年5月等来了两次分房摇号，2943户受灾居民根据摇号结果分到了首批住房。

关于住房分配所引发的这个故事，社会组织以及社工在其间起到了重要作用。在北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授王曦影看来，对于社会组织而言，协调干部群众冲突时，最重要的也许不是帮助居民宣泄情感，而是当他们有政治诉求，和政府不一致甚至有矛盾冲突的时候，社工可以充当润滑剂的作用。“一方面对民众进行心理抚慰，弱化干群矛盾；另一方面对政府进行政策倡导，力求推进有助于群众的政策的制定和执行。”

由住房引发风波，在灾后重建的过程中并非个例，而社会组织在其间的润滑作用亦不可小觑。

汉旺镇某社区，因异址重建宅基地选址，曾引发了居民之间、居民与社区干部之间的冲突。汉旺镇社工站深入走访，了解到问题的缘由在于，居民都希望把自家的房屋建到好的地段。基于此，在社工站的推动下召开了“住房重建选址协调会”，居委会与居民、居民之间形成了一个交流平台。大家共同探讨选址的方式、如何保证地段较差的居民也能得到较好的福利等，并最终达成一致性意见。

49万个

据民政部不完全统计，有超过1000名的社工先后服务于汶川地震区。2008年后，社会组织的活动和发育陡然升温，截止到2012年底，全国社会组织数量已超过49万个，其中社会团体26.7万个，民办非企业单位22万个，基金会2963个。

农房重建与生计发展

有人说，2008年是中国“公益元年”。

当年6月8日，国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，提出了“自力更生、国家支持、社会帮扶”的方针和“政府主导与社会参与相结合”的原则，指出：“国家鼓励居民、法人和其他组织积极参与地震灾后重建工作”。

另外，《防震减灾法》（修订）中也将“地震灾后恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合”作为恢复重建原则写入了国家法律，进一步从政策制度层面明确了政府、企业与社会力量灾后重建中的角色定位，为社会力量参与灾后重建提供了基础的法律依据。

现实中，汶川地震后，社会组织在救灾及灾后重建中，的确爆发出惊人力量。

住房重建，是社会组织在灾区重要的工作领域，除作为多方沟通的润滑剂外，很多社会组织也为农房重建提供技术支持与资金资助。

香港福幼基金会便是其中之一。在绵阳市江油旧县村，该基金会为了帮助农民降低建房成本，找到了一项由兰州大学和湖南大学共同研究的建房建材专利技术。传统房子是一层砖、一层水泥，而此专利采用一种新砖，只需一个个往上摆而不用砌，任何一个妇女一天都可以完成30平米左右的工作量。推算下来，盖一栋房原来需要两个月，使用这种新技术则只需要半个月。节省了水泥砂浆，节省了工事与人力，原本造价800多元一平方米的房屋，使用新技术，每平米可减少100多元。

另外，在给予农户住房重建资金时，香港福幼基金会采取的是将资金折合为等价的建筑材料发放农户，以防止农户将重建资金挪作他用。

与香港福幼基金会不同，中国扶贫基金会在协助居民住房重建时，却选择不直接给居民提供材料。

中国扶贫基金会所开展项目的绵竹民乐村，面临的居民较多，500多户，在基金会看来每户需要都不相同，直接提供建材很可能众口难调。另外，鉴于基金会并没有给居民在建房上提供太大额度的资助，他们希望能够和政府的资金配套。当然，为了防止建房资金被有些居民挪作他用，基金会没有选择直接给大量的现金，而是根据进度给与补贴资金，这样也可以对房屋质量进行控制。

除了资金支持，中国扶贫基金会也给民乐村的住房重建提供了技术支持。

在项目开始之初，基金会就完成了村落的整体规划，希望把原来的散居变成相对集中的居住方式。同时基金会邀请了一些专业人士对原来的建筑结构、建筑风格、居住习惯进行了调查，做了关于重建房屋外观与结构上的新设计，并给居民提供几种可供选择的户型方案。

真正建设开始，基金会推动成立了“农户建房互助合作委员会”，请来很多施工单位，由各个施工单位介绍自己的资质、实力、价格、服务范围等，让居民自己来选定。在这一过程中，基金会会提供给居民一些建议，如招标的流程怎么操作等。

之后，基金会会给居民提供签订合同的培训，如混凝土标号、钢筋型号、红砖尺度都不能在合同字面上标注马虎。另外，基金会还会邀请政府建委及有关专业部门经常在施工过程中检查，并找来美国一个名为“震后造家”的机构给农户培训。

鉴于民乐村没有任何企业、厂矿，只有最传统的农业种植养殖，为了帮助当地民众在安居后也恢复家庭生计，基金会协助民乐村成立了种养专业合作社。基金会的思路是：农村灾后重建不是原有村庄的简单恢复，而是新农村建设的机遇。新农村不仅是指老房子变成新房子，更应包括生产方式和生活方式的进步。

在北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强看来，中国扶贫基金会在民乐村的项目探索，涵盖了社会组织参与灾后重建时的两大领域：住房重建、生计发展。另外几个领域为：医疗卫生、环境保护、心灵重建、教育发展、文化保全等。

社会组织自身“生计发展”

2013年5月，距离汶川地震已有五年。五年时间，有的社会组织在灾区慢慢生根，有的却渐渐退出。不可否认，资金短缺是造成其发展困境的一个原因。

根据国外经验，面对财务窘境时，很多社会组织会调整发展策略，越来越多地采取制度框架内允许的营利行为赚取收入，最终实现组织目标。基于此，张强博士强调了“社会企业”的概念。在他看来，与传统的非营利组织不同，社会企业开展商业经营活动，一定程度采用营利企业的管理模式，通过赚取利润完成其社会使命，强调平衡社会与经济的双重可持续性发展；而与追求单一经济可持续性的营利企业不同，社会企业又不以营利为最终目的。

“如果严格按照社会企业的定义来考察，我国目前是否存在以及在多大规模上存在社会企业还有待研究。”但张强表示，天津鹤童，这个由民间发起、投资、运作，以老年服务为主的组织，一直作为中国社会企业发展模式的典型个案，受到许多研究者关注。

在“5·12”地震发生后，根据四川省民政厅发布的数据，灾区约有三千名各类伤残老年人急需照顾，这也是推动“红十字鹤童绵竹市紫岩护理中心”成立的原因。与依靠社会捐助或政府资助获取运营经费的社会组织不同，鹤童开展持续的市场化经营活动，通过提供有偿服务的方式获取组织的主要收入来源，从而保障组织的资源自主性。

就像张强在“红十字鹤童绵竹市紫岩护理中心”走访时，中心员工所介绍的：现在住在中心的14个人里有11位是完全没有经济支付能力的，他们大多是政府送来，孤老占多数……孤老由政府提供低保费，但中心还是要采取可持续的社会企业模式。所以中心主动到社区走访，发宣传单，到社会上给老人介绍鹤童这种新的养老院模式，争取更多有支付能力的老人入住。

或许，鹤童的社会企业发展模式，不仅为灾后重建过程中当地孤老孤残提供了可持续的专业服务，同时也为其他社会组织更好地实现社会、经济平衡发展，提供了某种借鉴。

汶川实践的行动启示

在张强的调查中，他发现，不同于国外，在中国的NGO最重视的并非是顾客或资助方，而是政府。“这可能与中国特殊的政治环境以及灾后重建的特殊背景有关。”

汶川地震后，绵竹遵道镇曾活跃着一支名为“遵道志愿者协调办公室”的社会组织，由来自各处的企业、社会组织与个人志愿者共同组建。从性质而言，“志愿者协调办公室”是政府、企业和志愿者组织的结合体，办公室隶属于政府系列，同时具有相对独立性。

成立之后，“志愿者协调办公室”开展了有序、有效的灾后志愿服务，得到政府和民间的双重褒扬。

中国社会科学院社会学研究所谭深、罗琳、沈红，曾在《民间公益组织和志愿者在汶川的进退持守》一文中，专门记述了“志愿者协调办公室”之后的“转制”。

2008年9月，由镇政府发文，成立遵道镇社会资源协调小组，由镇委书记担任组长。“志愿者协调办公室”向“社会资源协调办公室”的转换，强化了政府的主导地位和目标，办公室的主要功能也发生了转化，变为侧重于政府的代理机构。

而这种转变，在2009年1月明确地显现出来：当时，新成立的“社会资源协调办公室”组织了一次对镇政府、本地居民和志愿者的调查，以制订新一年的计划。调查反映出政府对志愿者介入当地社会事务的谨慎，再次提出“志愿者不要给政府添乱”；对志愿者的希望则是“给政府提供一些产业扶持思路及资源”，做一些“招商引资”的工作——这显然已超出社会组织的工作范围。

各种催化之下，2009年5月，多家网站上出现了一份《各方志愿者退出遵道社会资源协调办公室工作前的报告及相关工作总结》，昭示了“遵道模式”的最终结束。

“遵道模式”的悄然退场，自然有其内部种种原因，但同时它也是社会组织与政府、企业互动中兴衰成败的典型。对社会组织而言，与政府、企业可否形成良好互动，某种程度决定着其发展的空间。

今年3月，国务院宣布将放开四类社会组织的登记，今后成立这些组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。有人评价，这是有重大意义的改革新突破，而放开登记的同时，社会组织本身也当自强。

而灾后社会工作在汶川的实践、社会组织在汶川的嬗变，或已提供了某种启示：社会组织要建立政府、企业及社会等多元参与的治理视角；要增强自主筹款能力；要完善财务治理结构，建立健全内部控制；要健全团队激励机制，增强员工培训及稳定性……这些，都将给中国社会组织的发展提供借鉴。