外国直接投资激励政策的动因、效应及启示

樊瑞莉

(郑州大学，河南 郑州450001)

一、引言

外国直接投资(FDI)激励政策的概念最初是由经济合作与发展组织于1983年提出的，即“激励措施或限制措施应理解为任何旨在影响某项投资决定，并可增加或减少该潜在投资所获利润或改变其所涉风险者。”1989年，经合组织再次阐明激励政策是:旨在影响投资决策、增加潜在投资的利润或转移潜在投资风险而采取的一整套政策措施。”然而，从历史上看，出于对本国经济控制权的担心，发展中国家曾经对FDI 持排斥态度，他们宁愿举债也不愿意进行股本融资或接受FDI。此后，发展中国家对FDI 的政策倾向始终在微妙变化中:从20 世纪40—50年代的允许政策到60—70年代的限制政策，从80年代的自由化政策到90年代以后演变为激励政策甚至是竞争吸引政策。各国政府纷纷降低外资准入门槛，并对外国投资开放新的部门。为了鼓励外商投资，越来越多的东道国政府出台了各种形式的投资激励政策。

二、吸引外国直接投资激励政策的动因

(一) 外国直接投资具有溢出效应

由于掌握和使用新技术在市场竞争中起到越来越重要的作用，一个厂商目前的新技术研发活动很大程度上决定其将来的市场竞争地位。各国对FDI 的态度和政策改变的一个重要原因是以知识溢出的前景为基础的，这些利益以各种外在性或“溢出”的形式存在。因此，通过采取各种不同的优惠手段和政策，发展中国家希望吸引更多的跨国公司进行直接投资，以期促使跨国公司的无形资产与关键技术在向子公司转移过程中扩散到当地企业。根据Maguns Blomstrom 和Ari Koko(1996)的论述，溢出效应是指由于跨国公司的进入或参与，东道国企业所获得的生产效率方面的进步。具体可分为三类:第一类是产业内的溢出效应，也称示范效应，主要是指当地企业迫于竞争压力，通过学习、模仿跨国公司的技术和管理提高效率;第二类是产业间的溢出效应，也称产业关联效应，主要指跨国公司通过为当地供应商和客户提供技术指导和业务关联，带动相关企业的发展;第三类是人力资本流动所产生的溢出效应，即在跨国公司工作过的人员流向内资企业后，将其在跨国公司接受的培训、学习的技能和经验带到内资企业，进而提升内资企业的人力资本。

如果外国厂商和本地厂商的区别在于外国厂商拥有某种可溢出到本地厂商的特有的无形资产和关键技术，就可以证明这类激励政策是合理的。在这种情况下，外国投资者的个人利益比社会利益(包含溢出效应)更低，除非激励措施来补偿外国投资者，否则外国投资的总量会低于其最优数量。对外国投资者进行政府补贴的动机，在于消除私人和社会回报之间的差距，从而促进更多的FDI 流入。

(二) 投资激励政策是吸引外国直接投资重要的决定因素

跨国公司投资区域选择的影响因素主要是东道国的经济基础，比如市场规模和实际收入水平，其次还包括东道国的技术水平、基础设施、其他资源的可用性。此外，贸易政策、政治和宏观经济稳定也是重要的决定因素而投资激励政策过去一直被视为是对FDI 决策影响相对较小的决定因素。而当今世界，投资激励已遍及全球，几乎没有一个国家可以在没有任何形式的激励的情况下，能参与到吸引外国直接投资的竞争中。投资激励政策主要包括财政激励(如给外国投资者免税期和更低的税率)、金融激励(如为外国跨国公司提供补助金和优先的贷款权)以及其他的政策激励，如市场优惠，甚至还有垄断权等。

尽管跨国公司的高层习惯于贬低激励的作用，认为这可能隐含政府试图掩盖该经济体对投资者保护的不足和投资环境方面的欠缺，以政府激励抵补投资风险，但现在也愿意承认激励政策在投资决策中日益增加的重要性。而最近有关对FDI 进行激励的效果，特别是对财政优惠的研究结果表明投资激励已经变成国际投资流动中重要的决定因素。不过，政府与投资者对激励重要性的认识还不尽相同(见表1)。

表1 政府与投资者对激励重要性的认识程度

三、外国直接投资激励政策效应的理论分析

(一) 跨国公司与东道国企业之间的竞争

如果某国的法律和规章制度对外国投资者抱有偏见，那么，为了克服外国投资者面临的各种障碍，FDI 激励政策也许是非常必要的。但是由于跨国公司拥有比东道国企业更先进的技术和管理经验，他们的进入往往排挤了东道国企业，降低了其市场份额。竞争效应促进国内企业技术进步、提高劳动生产率的前提是内外资企业具有相当的竞争能力。外资的进入对一国研发活动是产生了激励效应还是替代效应，是刺激了东道国的技术进步还是强化了东道国的技术依赖，其中最根本的决定性因素还在于国内企业的技术能力和竞争能力。现实中，某地或某国大量外国公司存在的本身或许就是本地工业薄弱的一个信号，在这种情况下，当地厂商可能不仅不能吸收任何生产能力的外溢，反而会被迫将市场份额让给外国公司。

随着FDI 的流入，最初的投资激励成本在时间推移中因经济增长而得到补偿。然而，要在经济增长、就业和税收等方面对预期的未来收益做出可靠的计算是困难的，而这是确定补贴额的必要条件。在FDI 项目是受东道国的投资政策激励而不是经济基本规律驱动的情况下，问题就变得更复杂了，原因是这些投资者是相对自由的，在第一个地点内的预期利益还未实现时，他们可以轻易地决定转移到其他政策更优惠的地方。因而，外国直接投资激励政策很可能是得不偿失的。

(二) 引资国之间或引资国内部的激励竞争

不论是发达国家还是发展中国家，不论是中央政府还是各级地方政府，都积极地参与引资竞争，以激励政策为基础的竞争日益加剧。在汽车等大型投资项目上，发达国家和发展中国家的激励成本呈现上升趋势。不同的是，在发达国家中，财政激励更为普遍，每个与FDI 有关的工作职位的补贴通常可以达到数万美元之多;而在发展中国家，除了基础设施和土地享受补贴的出口加工区和工业园，还更加倾向于采用建立免税区和其他金融补助，而实际上，财政优惠政策作为一项重要的投资激励，已经成为国际投资中更为重要的决定因素。此外，模仿效应导致各东道国激励政策越来越相似。当一国政府看到竞争者采取的措施时，会努力追上甚至超过。在激励政策措施方面，每个东道国都希望区别于竞争者，使自己拥有更多的优势。竞争的结果导致各东道国FDI 激励政策所必须支付的成本越来越高。

即便所有的政府都有避免这种恶性竞争的意愿，但是单个政府采取行动可能会造成FDI 从本国流向激励更多的国家，竞争中“囚犯两难”常常使得政府轻易不敢削减已有的激励政策，政府越来越感到这种“锦标赛”带来的压力，不得不竞相提高给投资者的公共补贴和优惠水平，或者放宽对环境保护和工人权利保护的限制，直到最后这种成本可能超过FDI 所能够带来的技术外溢等方面的收益。而且，从投资者来讲，在确定几个备选的投资地点以后，可以和投资国政府就投资环境和可能的激励等方面进行谈判，要求最好的报价。各国政府不得不考虑激励竞争的可能结局，即东道国之间的竞争使得利润和社会福利更多地转移到跨国公司的手里。

“囚徒困境”博弈使FDI 的激励竞争有时不但不会提高反而会降低一个国家的福利水平。在对过去15年来30 个国家、183 个FDI 项目的评估中发现，有25% ～45%的项目对一个国家的福利水平具有净负面影响。虽然FDI 激励政策能在一定程度上鼓励FDI 进入，但是从整个社会看，政策带来的损失常常大于收益。

四、我国外国直接投资激励政策的效应分析

随着中国经济的迅速发展和资本的积累，早期对外资实施的一系列优惠政策暴露出越来越多的弊端。

(一) FDI 的外溢效应与我国的吸收能力不协调

FDI 的进入带来了一定程度的技术外溢。首先，外商投资对内资企业产生负向溢出效应的渠道主要是市场和产品的竞争，而产生溢出效应的关键是内资企业的技术吸收能力和吸引外资企业员工的可能性，那些自身技术水平较高和对人才有较强吸引力的内资企业更可能获得来自外资企业的溢出效应。我国许多地区和行业的人力资本还未达到有效吸收国际技术溢出的水平，间接获得的“技术溢出”也相当有限，因此出现了外资对中国技术进步作用“有产业而无技术”现象。目前，较低的人力资本能够很好地与FDI 结合，但大多数是劳动密集型FDI，本地企业在人力资本积累未达到门槛临界值时，盲目利用外来技术资本、模仿新产品、新工艺会产生适得其反的效果，导致本地企业由于过分依赖外来技术而抑制了自身的研发活动，对本地企业的技术创新产生负面影响。

(二) FDI 挤出效应带来“贫困化增长”

虽然FDI 可以提高一国的GDP 水平，但对整体的社会福利而言却未必是一件好事。根据国际货币基金组织IMF 的统计数据得知，1993—2003年中国年均GNP 要低于GDP 大约114 亿美元，这意味着外国投资收益会随着外商投资规模的增加而增加，造成了中国国民财富的流失。据世界银行估计，在20 世纪90年代后期，流入发展中国家的外国直接投资所获得的年平均利润率为16%～18%。假设外国直接投资在中国所获得的年平均利润率为17%，那么根据截至2005年底我国实际使用外资金额为6224．05 亿美元，可以推算出外商2005年从中国大约赚走了1058 亿美元利润。如果再考虑税收优惠政策，外商投资企业所赚取的利润还要高。

许多实证研究表明，在国内吸收能力不足的情况下，FDI 对国内投资存在挤出效应，其中相对低效率的FDI通过各种制度性优势(如各种优惠政策)取代了更高效率的国内投资。我国的外商投资税收优惠政策对所有生产型外商投资企业不加区别地实行优惠税率，这使外资企业不必采用先进技术就获得了对内资企业的竞争优势，削弱了外资企业采用先进技术的动力，诱使大量的外资积淀于一般的生产、加工、消费性等行业，造成了这些行业的过度发展，相对地阻碍了外资向高精尖产业的流动，形成了外资结构不合理的现象。由于外资进入的主要是竞争性行业或市场化程度较高的产业，外资企业因享受税收优惠政策在国内市场获得竞争优势，挤出了相对具有更高效率的国内企业。

(三)地方政府间FDI 投资激励竞争造成“囚徒困境”

我国不同地区之间以争夺FDI 为目的的税收优惠竞争，导致了过度“慷慨”的税收、土地优惠等，这不仅造成财政收入的大量减少，而且在很大程度上进一步扭曲了市场的资源配置机制。2008年前，国家规定外资企业可以享受基本税15%以及“两免三减半”的优惠政策，但是很多地方均以各种方式突破了这一政策底线。由此造成的缺口最后不得不由财政补贴。除此之外，针对FDI 的税收优惠政策还会诱发资本外逃、政策性寻租、转移利润和逃避税等行为，这些非直接的、隐性的成本也是不容忽视的，甚至它们会占到优惠政策总成本的很大比重。

随着改革开放的不断深入，我国政府意识到对外资的过度优惠尤其是税收优惠所产生的负面影响，并在2008年正式实施“两税合并”，对于外资的针对性优惠被取消，外资与内资企业在税率上回到了同一起跑线。然而，在现实中内外资在实际税负水平上并不一致。因为地方政府在税率、税基、减免权等征收管理方面却拥有广泛的自由裁量权，并可以通过先征后返、税前抵扣、财政补助等方式予以企业税收优惠或财政补贴，这使得外资企业在“两税合并”后仍能享受到相当程度的税收优惠;此外，地方政府还可以针对外资提供各种其他方面的优惠政策，包括地价、水价、电价以及劳动力价格等，全国各地针对外资的各种优惠“土政策”仍层出不穷。2008年7月我国税务部门对开发区进行了税收清查，结果清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件多达88 份，这也充分说明，“两税合并”并不足以有效调节地方政府的引资行为，这种引资冲动更多地来自于地方政府在现行体制下的激励竞争。

五、启示

FDI 能否有效地促进引资国经济增长取决于各国的自身特点，因而不具有世界性的普遍意义和相关结论。尽管中国连续多年成为最“吸金”的发展中国家，但也为此付出巨大代价，如土地成本、环境成本、挤出国内投资、加大地区发展水平差距等。因此，有充分理由对投资激励仅仅集中于外国投资者的问题持谨慎态度。外资带来的只是学习条件和可能性，而不是学习本身。我们应该强调要变“优惠政策”为“开放政策”。任何激励政策必须以规则为基础，而且在同等条件下所有投资者(本国和外国)都可获得，而不是以自由决定的政策为基础。除了激励性政策外，一国的总体产业政策是影响FDI 流入的重要决定因素，完善基础设施以及改善整体商业环境作为其投资激励政策的一部分，这样不仅可以吸引FDI 的流入，还可以促进国内企业的发展以及增加通过与外国公司竞争而获益的可能性。

［1］赵蓓文． 外国直接投资激励政策的国内外效应［J］．世界经济研究，2003(1) :64 －69．

［2］詹晓宁． 吸引FDI 的竞争:是否零和博弃——一个初步的研究［J］．南开经济研究，2002(1) :16 －22．

［3］BlomstrÊ m and Kokko． 外国直接投资激励经济学［J］． 赵学尽，黄克臣译． 经济资料译丛，2005(2)．