中国“特区”图谱

文/李方军

纵观中国对外开放史，我们能够很明显地看到，正是以深圳等经济特区为突破口，中国的对外开放逐步形成了“经济特区-沿海港口城市-经济技术开发区-沿海经济开发区-内地”的对外开放格局，而随着对外开放空间领域的不断拓深，是时间轴上改革的不断深入。

开放倒逼改革，同时改革又要求进一步地对外开放。这种“借力打力”之法，无疑是一种政治智慧。中国正是依靠这种“先行先试”的思路，将改革开放的范围由沿海扩展至内地，经济呈现新活力，保持了持续30年经济的高增长。

“先行先试”30年

1980年5月，广东与福建两省开始实行对外开放的特殊政策和灵活措施。同年8月，批准在深圳、厦门、珠海、汕头试办“以市场调节为主的区域性外向型经济形式”的经济特区，市场经济的因素在开放过程中得到培育。

1984年2月，14个沿海港口城市得以开放。1985年，长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区被开辟为沿海经济开放区，自此中国的区域经济得到长足发展。

1990年3月初，邓小平在同几位中央负责同志谈话时提出：“机会要抓住，决策要及时，要研究一下哪些地方条件更好，可以更广大地开放。比如抓上海，就算一个大措施。上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”

同年4月，国务院正式宣布了开发浦东的决定，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策，中国的改革开放进入到一个新的阶段。

不久，上海外高桥保税区经国务院批准设立。在中国大陆出现的第一个保税区是1987年由深圳市人民政府批准设立的深圳沙头角保税区，1991年国务院正式批准。而从国务院批准设立的时间看，上海外高桥保税区是中国大陆第一个保税区。

1992年，邓小平南巡，他在讲话中提到：“改革开放的胆子要大一些，敢于试验，看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”不久，党的十四大报告正式提出：以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区的新飞跃。

经过十多年的全面开发和建设，浦东新区发生了翻天覆地的变化，同时带动了整个长三角经济区经济的发展。2005年，国务院正式批准浦东新区进行综合配套改革试点。为了区别于1980年代的经济特区，“综合配套改革试验区”常被称为“新特区”。上海取代深圳，成为新一轮改革开放的开启点。

上海浦东“先行先试”的成功点燃了各地的激情，一系列的国家级新区和综合配套改革试验区应运而生。

2013年年初，李克强在长三角调研时谈到，服务贸易将是下一步对外开放的重点，沿海要敢于先行先试，以开放促改革。在调研结束6个月之后，国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区，新一轮的“先行先试”拉开了序幕。

给政策-改革-要政策-再改革

国家发改委对外经济研究所所长张燕生认为：“从1978年底到1992年这个阶段，实际上是一个放权、让利、减税来培育市场经济因素的阶段。”正是对经济特区的一系列优惠政策，才极大地激发了地方的活力，找到了改革的突破口。

随着对外开放程度的加深，国家对开放城市及区域的放权、让利及减税等政策逐步提升。1988年，海南成为中国的第5个经济特区，实行比深圳等经济特区更加灵活、更加优惠的政策，享有更多的经济活动自主权。

20世纪90年代，中国政府提出“四沿战略”，对外开放城市沿海、沿边、沿江、沿路(指作为连接欧亚“大陆桥”的一部分，从东部港口至新疆阿尔泰山口这段铁路沿线地区)在全国范围内铺开，深圳的星星之火渐成燎原之势，而这些城市均享受东部沿海城市的开放政策。深圳作为改革的先行者，彼时正面临着“特区不特”的尴尬和挑战。

在国家给对外开放城市的政策中，有一条是“可逐步兴办经济技术开发区”。1984年9月，国务院批准设立大连经济技术开发区，中国第一个经济技术开发区成立。随着对外开放城市的激增，经济技术开发区也如同雨后春笋一般出现在中国的大地上。截至2013年8月，全国共有国家级经济技术开发区192家，而地方的开发区则不计其数，在发展模式的大旋律中招商引资，提高G D P的音符是强音。

2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。为了顺应经济全球化与区域经济一体化趋势，以2005年上海浦东新区综合配套改革试点为起点，截至2011年12月，国务院已经批准了天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点在内的10个国家级综合配套改革试验区。

而同样是以上海浦东新区为起点，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东广州南沙新区共计6个国家级新区相继成立。随之而来的是各个地方新区建设的热。

2013年，中国城乡体制改革、城镇化政策研究专家李铁在一篇名为《新区热该退烧了》的文章中指出：“近些年，全国新区建设愈演愈烈，几乎蔓延到绝大部分省区和城市。”他通过调研后发现：“90%以上的地级城市规划建设了新城新区。”

李铁认为，各地踊跃建设新区的目的在于：“通过新区开发，带动投资，可促进G D P增长。G D P既反映出一地经济增长能力，也是政绩考核主要指标。”

值得注意的是，无论是“11+4”的综合配套改革试验区及综合改革试验区，还是开发建设的新区，除了享有国家政策和项目的倾斜外，它们还承担了更多改革的重任。

2012年，广东省召开全省金融工作会议，提出将深圳前海、珠海横琴和广州南沙打造成为全国金融改革创新与开放发展的重要引擎。同样值得注意的是，这一次的金融改革除了政策和项目的倾斜，更突出体制创新，创造经济社会管理制度规范化、法制化的环境。

要政策还是要改革

自贸区

今年初在上海外高桥保税区调研时，国务院总理李克强和上海市委副书记、市长杨雄的一番对话曾经让媒体津津乐道。

“当时他(总理)一再问我，上海是不是要改革，我说是，态度是表得非常坚决，我说我们没要政策，我们要改革。”杨雄和国务院总理李克强的这一次对话，显得格外的意味深长。

在9月2日出版的《财经国家周刊》的“国家改革试验区启航”一文中，对此有一段有趣的描述：“此前社会议论的热点之一是范围，是28平方公里还是浦东抑或更大。按复旦大学经济学院院长袁志刚的看法，这还是没有从此前‘要政策’、建设‘发展极’的思路中转变过来，‘上海自贸区不应是实体范畴的概念，是一个规则的概念’。”

自贸区在客观上推动了地方经济的发展，但它真正的意义并不在于地方，而在于对整个中国经济的标杆意义。正如当年深圳的意义不仅仅在于深圳一样，而在于竖起了开放的大旗，释放出改革的信号。如果没有着眼大局、高瞻远瞩的政治智慧，如果不能理解国家“先行先试”的改革思路，自贸区热难免又会落入“要政策”、只发展不改革的窠臼。

从中国改革开放30多年的发展趋势来看，老特区依靠差异化政策推动改革的模式正在逐步退出历史舞台，新特区依靠制度创新推动改革的模式将成为发展方向。这是一次飞跃。