高薪难以养廉，反腐双轮驱动

文/张克

高薪难以养廉，反腐双轮驱动

文/张克

长久以来中国人认为高薪养廉或以薪养廉是一条可行之道。令人意外的是，30年来中国公务员收入与贪腐程度出现了共同攀升的趋势。

据南方都市报报道，广州、深圳市级单位的副科级公务员一般年收入就有17万—20多万元，广东作为经济最发达的省份，公务员收入远高于社会平均工资水平。然而，广东自开展“三打两建”工作以来，一批厅级高官集体落马。广东省财政厅原副厅长危金峰、广东省政府发展研究中心原主任谢鹏飞、省国土资源厅副厅长(省水利厅原副厅长)吕英明等厅级官员先后因贪腐问题被开除党籍、“移送司法机关依法处理”。新时期中国反腐保障机制也需告别高薪养廉的幻觉，探索更为行之有效的创新之道。

被误读的域外经验

不少人提及高薪养廉，言必谈新加坡与香港地区的成功经验。有论调以新加坡和香港的公务员薪酬和官员清廉为例，认为优厚的物质待遇不仅能够满足公务员生存和发展的需要，使他们生活无忧，能够全身心投入到工作中，而且还可以提高公务员的社会地位，增强他们的自信心和对职业的满意度，降低其腐败的动机。原最高人民法院院长肖扬也曾在《反贪报告》中提出要加强高薪养廉以反贪腐。但是，如果细究这些地区所谓的成功经验则不难发现，所谓高薪养廉被国人严重误读，这只是部分人未加细察的一厢情愿。

以新加坡为例，高收入仅限于极少数高级官员。新加坡实行政府部长和高级公务员年薪与私营企业界高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级官员拿私营企业高管2/3的薪水，并根据经济状况上下浮动。可以说，新加坡高级领导人的收入差不多是世界上最高的。但是，拥有这样高薪的人很少，政府部门估计也就只有30人左右。同时，薪金是政府给他们的全部收入，部长包括总理都没有专职司机和配车，需要自行缴纳商业养老和医疗保险。

在精英政治体制下，政务官与高级公务员大多由成功的律师、会计师、大学教授、企业家、银行家等有能力、并且诚实和品德优秀的杰出人物担任，担任公职之后的薪水较之于任职于私人部门时几乎可以忽略不计。以国人熟悉的香港前财政司司长梁锦松为例，他就任公职前供职于摩根大通银行任亚太区主席，弃商从政后薪水由2000万港币锐减至245万港币，2003年辞职。四年后再就业，担任全球最大的PE黑石集团大中华区主席。

绝大多数的公务人员收入与社会平均收入持平，以2009年的数据而言，新加坡中央和地方政府公务员平均工资分别是公司的88%和85%，公务员工资不如筑路打桩工的工资高。根据透明国际发布的全球清廉指数，丹麦、芬兰、新西兰、新加坡、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威一直位列全世界最清廉的国家。在这些国家，公务员的工资水平都大致等于或低于全国就业人员的平均工资，最多高出国家法律规定的最低保障工资的一倍。

为什么人们相信高薪能够养廉？这是一个看似无稽实则极为重要的问题。

认可提高公务员收入能够抑制腐败的理由大致有三种：其一是相对剥夺论。公务员认为自己承担了同样的甚至是更为复杂社会收益更大的工作却未得到相似的回报。与私人部门同等智力、情商水平的工作人员相比存在一种相对剥夺感，现实中一位投资银行CEO出身的财政部长很可能经历这样的感受。其二是利益驱动论。公务员也是人，也有生活需要或贪欲，如若不能满足其欲望，则他有可能动用公权力设租寻租，而高薪则可减少欲望。其三是替代成本论。对公务员给予高薪会加大其腐败成本，如果被查处则得不偿失。

支持高薪养廉的理由其实缺乏对人性的思考与判断。中国与西方对人性的本质有不同的看法，中国政治传统历来缺少一种“幽暗意识”，寄望于将权力托付给圣主明君，倘若统治者道德品质有缺陷便要靠内心的修炼达到“内圣外王”的境界，而圣王的出现就代表一个完美的理想社会降临。于是乎，传统中国在道德理想主义的美好憧憬中迎来了为数不少的暴虐昏君。自霍布斯、马基雅维利以降，近代以来的西方政治思想则对“幽暗意识”有充分的认识，时刻对人本性中的罪恶与堕落保持警惕。正是因为人性不可靠，权力掌握在任何人手中都有可能被滥用，这种人性观念催生了对政治权力进行监督和制衡的现代政治制度。

汉密尔顿在《联邦党人文集》里曾写道：“我们应该假定每个人都是会拆烂污的瘪三，他的每一个行为，除了自私自利，别无目的。”人对道德的修炼是不可能达到尽善尽美的，更何况掌握权力的公务员，理想主义的“内圣外王”充其量只是一种美好的幻想。行使权力的个人其品质好坏可以作为选拔或提升的参考，但不能形成权力寄托。

构建一种有效的法律制度充分制约公权力，这才是公务员廉政制度的改革方向。制度反腐的关键则是改变以往纪委单打一的工作局面，形成以垂直管理体制的独立反腐败机构为主体，全社会动员、民主参与的公共治理局面，强化反腐败的立法与执法力度。其中最为紧要的是实现网络反腐法治化与财产公示制度化双轮驱动，更为有效地依靠人民群众，探索、构建基于参与民主的举报反馈机制。

双轮驱动之网络反腐法治化

近年来随着网络越来越具备公共空间的特征，网络反腐特别是微博反腐起到了非常关键的作用。无论是陕西原安监局局长、被网友曝出有数十枚名表的“表叔”杨达才，还是不雅视频的主人公、原重庆九龙坡区委书记雷政富，网络反腐的速度与效果达到了“秒杀”。

值得注意的是，网络反腐带来的利弊应当辩证看待，面对芜杂的信息和人肉搜索，有必要将网络反腐加以法治化，在公民知情权与官员隐私权之间做好平衡。互联网的舆情热议功能应当得到重视，但热点转移快速、谣言鉴别成本高的难题也要及时妥善应对，既不能因噎废食否定行之有效的网络举报，也不能任凭网络反腐无限度地侵犯公民私权利。

2012年年末，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》（以下简称《决定》），为网络治理增加了一抹法治亮色，也表明互联网的强大影响力和复杂性已经被立法者充分考虑，同时也宣告了“无为而治”的互联网自治模式的终结。

互联网世界是一个观点汇聚、信息流动的自由市场，同样有可能存在“市场失灵”的情形，为此，政府规制必须有所作为。有人忧虑，在网络反腐刚刚兴起之时出台规范网络信息保护的法律，会使得网络反腐偃旗息鼓，重回因言获罪的时代。检视《决定》不难发现这种忧虑略显多余，任何一部法律的目的都是为了保护自由，然而手段上却要以限制和区分不同类型的自由来实现。

《决定》最惹争议的条款是“网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息”，被视为强制网络实名制，引发莫名焦虑。

实际上，从互联网诞生的那一天起，每一条在互联网上呈现的信息、发言都是可以通过IP查询到发布者的，可以说网络实名制早已存在多年，只不过没有在法律中明确规定而已。人们忧虑网络反腐会类似河南灵宝事件被有关部门“跨省”，然而这并非网络立法能解决的问题，而是一个宪法公民权保护的终极命题，不论是在网络反腐还是通过线下渠道信访、举报都存在被打击报复的可能，这与我国反腐败治理过程中举报人保护机制不力有关。而举报人保护机制的重要前提就是举报要实名，匿名举报揭发的可信度会大打折扣，这与当前纪检监察部门受理干部群众举报的规定一致。

《财经》杂志副主编罗昌平在微博实名举报国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男一事可称微博反腐的范例，据罗昌平称有关部门近期已对此事立案调查，历时两个月罗昌平自称已尽举报人义务配合完成相应程序。

《决定》强化了网络反腐举报者的法律责任。不同于之前数次中央与地方对人肉搜索立法的尝试，《决定》并未直接规定“任何单位和个人不得在网络与信息系统擅自发布、传播、删除、修改信息权利人的相关信息”，而是对被侵权人的法律救济作出了明确规定，这是相当有立法智慧的。

法律并不明确界定何谓非法的人肉搜索，而是规定任何组织和个人都有权就非法提供公民个人电子信息的违法犯罪行为向有关主管部门举报、控告。这实际上要求网络反腐举报者掌握充分证据，敢于实名举报，能够为自己的行为承担法律责任，否则不负责任的谣言会毁掉网络社会来之不易的公信力。

网络反腐法治化的努力在《决定》中可以初见端倪，目前对举报者法律责任已经做出了规定，下一阶段有必要通过立法完善中国的举报人保护机制，因为任何没有权利保障的义务创设都是违背宪政原则与法治精神的，在反腐败动力系统建设过程中，有效的保护举报者甚至建立类似污点证人的制度是保持反腐不竭动力的重要保障。

目前，中纪委、监察部颁布的《监察机关举报工作办法》，最高检颁布的《人民检察院举报工作规定》均已在修订过程中，最大限度地缩小知情范围、适时奖励举报人、正确区分错告和诬告，尽力营造安全的举报环境是举报人保护规则进一步的修改方向。

“公共官员”的隐私权当受限制

被誉为反腐终端的官员财产申报制度已有多处试点，并形成了一定社会共识，在新时期无疑将成为反腐败制度建设的重要举措。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的要求，制作与保存的政府信息原则上应向社会公众公开。因此事实上只要建立了财产申报制度，即使尚未建立专门的财产公开制度，政府也应该根据《条例》要求公开相关信息，而公众也有权直接依据《条例》申请相关的信息公开。

广东省2013年“两会”期间，广州市市长陈建华、深圳市市长许勤接受媒体采访时均表态，若接到通知，将公开个人财产。官员财产公示的重要性、合法性以及反腐败的终端意义不必多言，目前唯有公众知情权与公务员隐私权之间的平衡需要把握，值得深思。

前不久，广东省人代会广州团代表叶鹏智认为，“官员也是人，也有隐私；官员是公仆，不是老百姓的奴隶。”他觉得财产可以申报，但不一定要对公众公开。隐私权的概念是否是讨论这一问题的好工具还有待观察。

隐私权发端于美国的宪法争论，在美国属于宪法权利。在中国目前的法律中，隐私权基本上是一个民事权利。官员财产能否在民事权利的结构中获得正当位置，有待讨论。显然，还有不少官员和民众并不清楚财产公示与公民隐私权保护之间的关系。

1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败实际措施手册》第4条明确指出：“规定公职人员全面公布个人情况（在进入政府部门任职时即公布本人的全部资产、债务和社会关系）或定期提供简要情况（每年的全部收入或商业活动）或公布应予报告的事项（职务以外的收入、出售或明显超过一定数额的资产的单据），那是很有价值的反腐败手段。”可见，在全球范围内公职人员财产公开是通例，而且实行财产申报制度，不仅仅是一个防腐的治理手段，同时它还是民主政治建设的重要举措，政府可以因此增强执政合法性和政治信任。

那么，公职人员如若进行财产申报、公示，就毫无隐私权可言了吗？并非如此。财产申报及公示仅仅意味着基于公众知情权与舆论监督，公职人员的隐私权应当得到较多的限制。这里的限制是双重意义上的，既有对隐私权的限制，也有对隐私权保护的限制。

首先是财产申报主体的限制。2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》）为申报主体定了一个级别起点——副处级，其逻辑漏洞在于正科级的乡镇一把手权力很大，却为何不纳入申报？

这里，美国最高法院通过若干判例确定的“公共官员”概念值得借鉴，在1964年的“纽约时报诉沙利文案”的判决中，法官认为“公共官员”的名誉权和隐私权应当受到限制。官员财产申报的主体其实不在于级别高低，而在于其掌握的权力对公众产生影响的密切程度。

当前财产公示制度建设中有必要将经选举产生的行政官员和人大代表、非经选举产生但担任领导职务的公务员、参与公共管理的事业单位掌握公共权力的主管负责人员以及人民团体、国有企业等影响公共资源收益的核心工作人员纳入申报主体范围，而不被“公共官员”概念所含涉的一般机关工作人员则无需申报。

其次，财产申报内容也应当有所限制。公职人员日常生活也有公域、私域之分，涉及公域中公权力行使的相关内容必须向公众报告。《规定》所涵盖的报告内容范围已十分广泛，不仅包括收入、房产、投资等财产状况，还包括婚姻状况和配偶、子女的财产状况，甚至为了打击贪官外逃还要求报告“个人因私出境的情况”、“子女与非中国籍人通婚的情况”以及“配偶、子女移居国（境）外的情况”。可以说，就内容而言已经非常细致，关键在于如何确保官员财产申报的准确性和真实性。

之所以强调网络反腐法治化与财产公示制度化的双轮驱动，其突破点就在于以网络反腐去检验财产申报的有效性。当前领导干部报告个人事项大多由纪委掌握并不对外公开，有的至多在所在单位小范围公示，这不是财产公示制度的立法精神指向。

人大制度是我国的根本政治制度，人大监督官员具有宪法的正当性，可以考虑加强人大在国家反腐败顶层设计中的战略地位，将纪委、监察、检察院整合到以人大为最高监督机构的制度框架中，各级官员财产向监察部门申报，最终对人大负责。监察部门作为行政机关应当依据《政府信息公开条例》依职权主动公开相关信息，同时要根据公民申请依法公开公民认为应当公开的其他信息。

不论是网络反腐还是财产公示，在相当长的时间里都经历着从观念走向制度的过程。法治化的网络反腐与制度化的财产公开，要与增强反腐机构的独立性，进一步探索异地任职、垂直管理改革，完善预防腐败的法律适用，强化预算法、政府采购法等财经法律责任等措施形成组合拳，同时以高超的政治决断力和历史责任感推进改革。

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com