论我国行政复议管辖制度的缺陷及完善

孔红波

[摘要]行政复议管辖制度是行政复议的核心问题。这一问题能否妥善解决直接关系着行政复议的公正性和立法目的的实现。我国现行行政复议管辖制度存在严重缺陷，从而导致行政复议的目的难以实现，也无法保障行政相对人的合法权益，应当进行完善。

[关键词]行政复议管辖；行政复议委员会

一、行政复议管辖制度概述

行政复议是行政机关相对人因不服行政机关的决定，请求作出原决定的行政机关或其上一级行政机关，审查原决定当否、并为一定决定的诉讼活动。行政复议是广义行政诉讼的组成部分，分析我国行政复议制度的现状，探讨完善之途径是健全社会主义法制的重要课题之一。行政机关相对人申请行政复议与申诉不同，申诉没有次数限制，没有法定的管辖机关，没有时限要求，国家机关也没有必须为之作出决定的义务。申请行政复议则只能提起一次，并且是在法定时限内向有管辖权的机关提起，管辖机关对合法之申请必须审理并作出决定。我国有行政复议管辖权的机关是国家县级以上的各类行政机关，或特设的行政复议机关。具体行政复议案件由哪级哪个机关管辖由法律规定。

我国法律关于行政复议管辖机关有如下规定：（一）有行政复议管辖权的行政机关最低一级是县级行政机关。（二）行政复议的管辖机关原则上为作出行政处分机关的上一级行政机关，以向原行政机关申请行政复议为例外。如《海关法》第53条规定二相对人不服海关处罚决定可以向“作出处罚决定的海关或上一级海关申请复议。（三）个别行政复议案件的管辖权属于作出行政处分的行政机关内特设的机关。如《专利法》第韶条规定产专利局设立专利复审委员会。申请人对专利局驳回申请的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内，向专利复审委员会请求复审”。

二、我国行政复议管辖体制之缺陷

现有行政复议管辖体制体现在《行政复议法》第12、13、14、15条的规定之中。综合分析这些规定存在较大缺陷，主要表现为：

（一）复议资源不能优化配置。在现有的行政复议体制下，享有行政复议管辖权的机关有：县级、市级、省级人民政府；市级、省级人民政府各工作部门以及县级人民政府部分工作部门。现有的行政复议管辖体制是建立在现有的领导体制框架内，复议机构不具有独立的法律地位与人格，不利于其公正地行使行政复议权。一般认为，复议机构是复议机关内设的具体从事复议工作的办事机构。复议机构是无独立复议权的，不是一级有权机关，不能以独立的名义对外从事活动。复议机构承担法律、法规赋予的职能、职责，但复议机构只是接受复议机关的委托从事活动，复议决定只能以复议机关的名义作出。复议机构及其工作人员要听命于所属的行政机关和行政机关的负责人。复议机构只是具体地承办案件和“拟定”复议决定，而最后对外生效复议决定则由复议机关负责人同意或集体讨论通过后作出。这导致行政复议制度在实际运行中，某些行政复议机构形同虚设，没有起到化解纠纷的作用，公众对复议机构的信任程度不高。

（二）规定有的复议案件由原行政机关管辖，直接违背了公正原则。《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”规定对省部级行政机关的具体行政行为不服，不由国务院复议，仍由该省部级行政机关复议。省部级行政机关自己作为自己案件的复议机关，直接违背了公正原则。公正原则是行政复议的一项基本原则，是行政复议制度的生命所在。

（三）复议案件由上级行政机关管辖难保其公正。我国现有的行政复议管辖体制是与行政领导体制相一致的，上下级行政机关之间存在行政隶属关系，基于这种隶属关系而派生出监督关系，因此，在一般情况下，复议案件由作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关管辖。但行政复议活动不同于一般的行政活动，它属于一种行政司法活动，公正性与中立性是其基本属性。行政隶属关系与行政复议这种“准司法”活动的中立、公正性是不相适应的。上下级行政机关之间有时存在利益上的冲突，因我国行政组织法不健全、不完善，上下级行政机关之间的权限划分不清，受利益驱动实践中容易出现争权夺利的现象，在有些特殊情况下，可能会出现行政复议机关为了自己的利益而偏袒复议申请人一方，随意撤销复议被申请人作出的具体行政行为，使争议得不到公正的解决。

（四）追究责任的机制不科学导致复议管辖制度流于形式。根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，复议机关维持原具体行政行为相对人不服提起行政诉讼的，以原机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，以复议机关为被告。复议机关在法定限期内没有作出复议决定，相对人对原具体行政行为不服提起诉讼的，以原行政机关为被告；对复议机关不作为不服的，以复议机关为被告。此类规定基本上免除了复议机关在实质上没有依法履行复议职

责的外部责任，复议机关出于袒护下级或不愿意当被告的心理，对于受理的复议案件，可以不经过审查或不经过认真审查，就草率作出复议决定，维持原具体行政行为了事。这便导致复议活动流于形式。尽管《行政复议法》设专章规定了行政复议机关及其工作人员的法律责任，但这主要是一种内部责任，且缺乏相应的追究责任的程序，由谁来启动、由谁来追究、在多长期限内追究、不追究的法律后果等等，法律都没有明确规定，使这些法律责任难以落到实处。

三、行政复议管辖制度之完善

制度设计的好坏直接影响到立法宗旨的实现。《行政复议法》的基本立法宗旨应是及时公正地解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。然而现有复议管辖体制加重了各级各类行政机关的工作负担，不利于其原有的管理与服务职能的履行，也影响了相对方诉权的实现。因此，需要重构我国的行政复议管辖体制，主要思路是：

（一）设置专门的行政复议委员会。改变行政复议机关过于分散的现状，在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关——行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。这样，就将现有的各行政机关所拥有的行政复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。行政复议委员会在全国范围内形成四级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。这些复议委员会在管辖复议案件权限上的分工是：对县级政府各工作部门、乡（镇）级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级政府设立的行政复议委员会管辖；对市级政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖；对省级政府的各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖；对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。

（二）配备高素质的行政复议人员。行政复议人员素质的高低，也影响到行政复议决定的公正性。到目前为止，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格及其管理等作出专门规定。对行政复议人员的配备极不规范，缺乏专业化的训练，队伍也不稳定。实践中，相当一部分行政复议决定书简单粗糙，对申请人的申请理由，被申请人的答复理由，行政复议机关认定的事实和作出行政复议的理由等不作全面的叙述。设立了统一的行政复议委员会后，就要配备高素质的行政复议人员，并进行专门立法，为建成一支优化、精干、廉洁、稳定、高效的行政复议队伍提供制度保障。

（三）理顺行政复议委员会与相关主体的关系。现有的行政复议机构不具有独立性，必须听命于所属的行政机关及其负责人，而该行政机关又是复议被申请人的上级机关，上下级行政机关容易串通一气，甚至徇私舞弊，至少在形式上这种复议管辖制度无法体现公正原则。在设置了专门的行政复议委员会后，还应理顺其与本级人民政府、与本级政府各工作部门之间的关系，以及理顺上下级行政复议委员会之间的关系，以保障正常有序地开展复议工作。

1、行政复议委员会与本级人民政府的关系。行政复议委员会是本级人民政府设立的专司行政复议职能的机关，承担着解决行政争议，监督本级人民政府各工作部门和下级人民政府具体行政行为的职责。它与本级人民政府之间存在行政隶属关系，对本级人民政府负责。但是，它又具有很强的独立性，以自己的名义依法独立行使行政复议权，不受本级人民政府的非法干涉。

2、行政复议委员会与本级人民政府各部门之间的关系。行政复议委员会与本级人民政府各部门之间不存在行政隶属关系，在级别上可比本级人民政府各部门高出半级，以保障其能有力、有效地行使复议监督权，独立公正地裁决行政争议。本级人民政府各部门应接受行政复议委员会的复议监督，在行政复议活动中，有义务配合复议委员会的工作，听从复议委员会的指挥，对行政复议委员会作出的复议决定有义务履行。

3、上下级行政复议委员会之间的关系。行政复议委员会共分为四级：即县级、市级、省级、中央级。它们之间在管辖复议案件的权限上有明确的划分，且彼此之间不存在领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级复议制，对下级复议委员会作出的复议决定不服，不能向上级复议委员会申请复议，而是直接向人民法院提起行政诉讼。

参考文献

杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版，第540页。

方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年版，第213页。

参见杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第142页。