美国政府的财政预算如何公开透明的

◎高新军

美国政府的财政预算如何公开透明的

◎高新军

预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是对政府和政府官员一种“非暴力的制度控制方法”。这是1907年成立的“纽约市政研究局”的预算改革者们向人民解释为什么要进行公共预算改革所强调的要点。从那时开始，“预算民主”改革成了遏制官员腐败和规范政府行为的突破口。而“纽约市政研究局”正是美国今天大名鼎鼎的智库“布鲁金斯研究所”的前身。

那么，美国的财政预算是如何走向公开透明的呢？

20世纪以前，美国从联邦政府、州政府到地方政府，都没有完整的公共预算制度。那时，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，伍德罗·威尔逊总统把它称作“国会政府”。政府各部门好像是议会的下属机构，每一个政府部门都自己向议会争取资金，自己掌控开支。议会对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。一级政府没有一份详尽而统一的预算，都不过是一堆杂乱无章的事后报账单。

纽约市在1898年，花掉的钱已经超过了美国全国所有州支出的1.33倍，是美国联邦政府支出的1.14倍，债务超过了美国全国所有州的债务总和。但这时纽约市的预算原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，由总会计师提出的年度大致预算，再由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。例如，在1898年，纽约州议会就发现纽约市的财政预算没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确又不及时。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督。结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。

当时纽约市正处于人口快速增长，经济发展迅速，城市化加速的过程中。私人领域的公司会计制度成了美国公司吸引投资人的重要手段，并在19世纪末会计制度成为大型公司财务管理的主流形式。这也使人们认识到，会计制度不仅是一种简单改进财务管理的方法，也是公司管理层对投资人和公众的责任。由此，私人领域的会计制度逐步进入了公共领域，对私人公司的会计制度的高度关注，很快就发展为对公共城市公司会计制度的关注。城市的改革者逐步接受使用公司会计的方法用于城市的管理，分析城市的财政状况。

人们开始逐步认识到，会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表；可以对公共服务进行监督；可以保持金融的平稳和信用；可以为各个城市的发展提供比较的基础。预算制度改革可以使普通民众也和社会精英一起，成为民主管理的主体。预算改革实际上已经成为政治参与、投资、城市与州的关系、对权力的监督等一系列重要问题的基础。预算制度改革就是要给政治生活以明确的界定，它不仅不能超越自己的边界，还必须向公众报告自己的活动。

1907年，纽约市由于预算管理上的问题和腐败，经历了严重的市政公债兑付危机，引发社会严重动荡。纽约市政府在向JP摩根集团借款300万美元后，才勉强度过了这次危机。也正是在这一年，探讨预算改革的“纽约市政研究局”成立，并制定了现代意义上的公共预算的科学原则。

首先，公共预算是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，公共预算是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。第三，公共预算是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对预算计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，预算计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，预算计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受议会和民众对其的监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。这个在今天看来已经成为常识的内容，在当时引起了革命性变革，被称为“预算民主”。到1916年，“预算民主”这个词就像“社会正义”或者“美国梦”一样，成为社会上流行的时髦术语。

举办“预算展览”是纽约预算改革者们推广预算知识的主要手段之一。1911年，纽约市政府花费10万美元，举办第一次“市政府财政预算展览”，一个月之内就有约100万纽约人赶来参观。纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里，供人们随时参观。在1916年的“预算展览”上，“纽约市政研究局”甚至做了一个模型，来说明市民作为消费者如何去消费政府提供的公共服务。在预算改革者的推动下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的4个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。

20世纪初，美国联邦政府也是“国会政府”。1909年塔夫特总统上台后，面对着的是快速增长的联邦政府机构和连续5年的巨额财政赤字。在塔夫特总统邀请下，“纽约市政研究局”转战华盛顿，成立了“塔夫特委员会”。

1912年，“塔夫特委员会”主席克利夫兰发表了著名的《国家预算的需要》一文，全面阐述了进行联邦公共预算改革的原则、步骤并回答了人们的疑问，成了美国预算民主历程上的里程碑。改革者将纽约公共预算改革的成功经验移植到联邦政府，将预算的权力从议会逐步转移到行政部门，建立起了总统在行政机构之上的最高地位和权力，从而促使美国现代总统制形成。预算制度加强了政府内部的集中统一领导机制，提高了政府整体运作效率，造就了一个更加强有力的政府。

至1919年，美国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。1919年，由古德众议员起草的预算与会计法，即著名的“古德法案”，在同年10月21日美国众议院以285∶3的绝对多数，获得了通过。1920年5月1日，经美国参议院修改过的“古德法案”也获得了全票通过。5月26日，美国参众两院联合委员会在弥合了双方的分歧后，众议院再次以200∶117的结果通过了“古德法案”。1921年4月，新当选的沃伦·哈丁总统正式签署了预算与会计法，从而在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革。

在财政预算的改革过程中，学者们经过17年的研究探索，实现了从理论到实践的巨大转变；政治家则用了33年时间，最终实现了美国预算民主从地方到联邦的全面建立，从而使公共预算成了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具。美国进步时代的改革者用公共预算来组织政府，利用预算的社会作用来构建社会的繁荣。公共财政运动不仅改变了行政当局的行为，而且加强了政府和民众的联系。公共预算改革使政府成为负责任的、代表人民利益的政府成为现实，从而在根本上重塑了各级美国政府。

20世纪30年代，美国进入大萧条时期。虽然在经济上美国遭受了前所未有的重创，但是，进步时代的预算改革运动已经为罗斯福新政的执行铺平了道路。“法治的市场经济”逐步形成，它预示着美国下一个经济的跃进指日可待。历史证明了这一点。

（摘自《经济学家茶座》）