遂宁市发展农村土地流转合作社的实践与思考

□杨茂君/遂宁市农业局

遂宁市发展农村土地流转合作社的实践与思考

□杨茂君/遂宁市农业局

遂宁市从2006年开始探索农业适度规模经营的有效实现形式，并在蓬溪县大石镇天宫堂村先行开展以“土地变股权、农户当股东”为主要特征的“土地合作经营”试点，创建了四川省首个农村土地流转合作社。经过几年的发展，截至2012年底，全市已建立土地流转合作社360个，集中连片流转土地超过1.1万hm2，通过合作社搭台带动，培育经营主体1 600余个，规模经营面积超过2.67万hm2，有效解决了农业规模经营与土地家庭承包经营的矛盾，破解了农户分散经营风险高、连片发展现代农业较难的问题，促进了城乡要素的合理流动和农业发展方式的转变。

1具体做法

遂宁市在探索建立农村土地流转合作社的过程中，坚持农村基本经营制度不变，强化所有权、稳定承包权、放活经营权。主要把握了两条基本原则：一是坚持农民自愿与教育引导相结合的原则。在充分尊重群众意愿的基础上，采取多种形式，搞好宣传发动，强化政策引导，是否入社，如何入社，都认真履行民主程序，由社员大会民主决策。二是坚持股份合作与入股形式多样的原则。允许多种形式并存，农民可“单一以土地入股”，土地不作价，委托合作社统一从事农业生产或组织对外流转，所得收入按入股土地份额进行分配；也可以“土地作价入股”，根据经营情况按股分红。

（1）广泛宣传引导，统一思想认识。农民对土地流转合作社的认识有一个过程，需要及时召开村民会议，广泛宣传合作社的作用和意义，让大家认识到参加合作社，不仅可以合理配置和优化土地资源、提高土地经营效益和促进民主管理，而且能够保证农民从土地上获得长久而稳定的收益。同时，注重发扬民主，对涉及农民切身利益的具体问题，反复听取各方面的意见，尽量做到公平合理，赢得广大干部群众的支持，为推进土地流转合作社建设奠定良好的思想基础。

（2）组建工作班子，确权登记到户。成立土地流转合作社筹建工作组，以二轮土地承包经营权证书和合同资料为依据，对有意愿流转承包地的农户姓名、地块座落、界址、面积等情况进行核实、登记造册，并按“一户一页、一地一格、一组一册”的要求，建立《土地承包经营权流转台账》，与土地承包人核对签字、土地发包方确认，摸清流转土地家底。

（3）签订入社协议，设置土地股权。与农户签订《土地承包经营权委托经营协议书》，以参与收益分配的土地股权置换土地承包经营权，使已经确权到户的土地合法、有序流转到合作社。合作社股权由土地股和资金股组成，土地股是农户以其土地承包经营权入股，股份份额以委托给合作社经营的土地面积数确定。村集体以资金、土地等集体资产入股所形成的股权，实行与农户同股同利。入社农户填写《入股申请审核表》，经合作社核准后发给《股权证》予以确认。

（4）建立规章制度，明确权责关系。制定土地合作社章程，明确合作社的性质、经营范围、社员权利义务、组织机构及其职责、财务管理与收益分配等内容；按照“权责明确、管理民主”的要求，建立社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度，健全所有权、决策权、经营权和监督权“四权”制衡机制，为合作社的规范运作提供制度保证。

（5）召开成员大会，确立法人地位。筹备组提出建社申请，县级农业主管部门批复后，召开成员大会，审议通过合作社章程，选举产生“三会”组织，确立合作社的合作经济组织法人地位。合理设置办事机构，并制定相应工作职责。办理备案登记，取得合法生产经营资格。

（6）选好产业项目，确定分配方式。合作社对集中的土地进行统一规划和连片开发。选准优势产业项目，可采取由合作社自主组织生产经营，也可承包给本社成员或租赁给企业进行规模经营。合作社经营收益按股份进行分配，主要采取三种形式：一是按盈利分红、收益不保底的普通股形式；二是收益保底、盈利不分红的优先股形式；三是既给收益保底、又给盈利分红的混合股形式，充分尊重社员的意愿。

2初步成效

遂宁市以合作社为载体，把一家一户零星分散的土地聚集在一起，通过股份合作形式进行生产经营，符合农村发展的实际，对于进一步深化农村土地经营制度、构建土地流转长效机制、实现适度规模经营、促进生产方式转变有着积极意义。

（1）明晰土地权利归属，维护了农民的承包权益。通过实施家庭联产承包责任制村集体拥有土地所有权，农民拥有承包经营权，实现了土地所有权和承包经营权的分离。通过组建土地流转合作社农民用土地经营权入股加入合作社后既拥有了土地股权，也拥有了表决权和收益权，合作社也拥有了土地的经营权，实现了承包权与经营权的分离。合作社以股份制和合作制为基本形式，进一步明晰了集体土地的权属关系，真正实现了农民的全员决策和民主管理，这既是对土地承包经营制度的深化完善，也是对农民土地承包经营权的有效保护。

（2）实现土地规模经营，促进了现代农业发展。实行土地适度规模经营，是实现农业现代化的重要内容，也是转变农业发展方式的根本途径。推进现代农业发展首先要通过土地流转、实行农业的适度规模经营，但农户之间自发进行流转，在实际操作过程中矛盾较多、运作较难。通过土地股份合作，实行合作经营，从利益上看，农民可以收到土地流转租金、可以到合作社打工获得劳务收入，也可以分到合作社的红利，大大提高了农民参与土地流转的积极性；从运作方式来看，由合作社出面把一家一户分散零星的土地聚集在一起，统一规划，统一经营，加快了农业用地向规模经营集中的步伐，改变了“家家地不多、户户各干各”的经营状况，实现了土地的适度规模经营，促进了现代农业发展。

（3）解决务工农民后顾之忧，促进了农民增收。农民把土地委托给合作社统一经营后，使这些农民完全从土地中解放了出来，安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业，促进了专业化分工，同时这些农民又能得到土地收益，实现了打工收入和土地收入“双丰收”。用入社农民的话说，土地合作社这种形式使他们“离乡不丢地、不种有收益”。这种新的生产经营模式解决了农民外出务工与家庭承包经营的矛盾，既保护了农民土地承包权利，又促进了农村劳动力转移，破解了“谁来种地、怎么种地”的难题。

（4）降低农业生产成本，提高了土地经营效益。土地流转合作社把农户土地集中连片起来统一经营，有利于发挥农业适度规模经营效益，充分运用现代农业科技，提高农业机械的利用率、劳动生产率和土地设施利用率，降低机械使用、水电设施投入和劳动力用工等生产成本；有利于减少农业生产资料供销环节，降低农资购买成本，提高了土地的产出效益，推进了现代农业基地建设的良种化、规模化、产业化、机械化、标准化、品牌化。

3需要关注的问题

从总体上看，遂宁市土地流转合作社规模相对较小，市场竞争力偏弱，优势产业项目缺乏，发展水平不高，与现代农业发展、农业增效、农民增收的要求差距较大。土地流转合作社是个新生事物，在运行的过程中，仍然有诸多问题需要重点研究和关注。

（1）农民需求多样化与连片规模经营的矛盾。少数农户因为认识不足或家庭其他原因漫天要价，很难达成入股协议，造成合作社集中的土地面积较小，难以成方连片，集约经营。同时，由于农作物生产周期长，自然风险和市场风险大，农产品收益低，农业特色产业项目缺乏，影响了农业龙头企业和种植大户参与农业生产的积极性，土地流转的需求动力不足。

（2）农民利益最大化与合作社经营风险的矛盾。合作社普遍缺乏有能力的管理人员，缺乏启动运作资金和抵御农业自然灾害的能力。目前遂宁市土地流转合作社自己从事生产经营的少，处于土地集中再转包的较多，合作社分享土地整合升值的空间有限，普遍采取租金保底的分配方式，没有实现年底二次分红，造成合作社与农民利益联系不紧密，合作社的发展也受到一定的影响。

（3）工作机制不健全，法律法规不配套。国家各级主管部门支持合作社发展的政策、提供配套的资金补贴和项目支持、税费减免等政策在一些地方职能部门各司其职，难以协调行事。在已经颁布实施的《农民专业合作社法》中没有对农民土地承包经营权入股、股权流转、转让以及土地流转合作社的合法权益和拥有的法人权限给予明确，造成土地合作社在工商登记时无法可依，不能真正成为市场独立法人，不利于合作社的进一步发展。

4对策及建议

（1）完善法规，积极扶持。实践证明，土地流转合作社是确权流转、规模经营的有效实现形式，这种模式既能保障土地的规模化经营，有利于加大社会资本对农业产业的投入，提高土地产出效率，又能保证农民长期的土地收益权，让农民分享土地增值收益。同时，土地流转合作社不仅可以通过产业合作实现普通专业合作社的社会功能，更可以通过产权合作实现农村土地和社会资本与农产品市场的有效对接，发挥农业规模经营效益。建议国家完善相关的法律法规，明确土地合作社的合作经济属性，确立其法人地位，将土地流转合作社纳入《农民专业合作社法》的调整范畴，享受相应的扶持政策。

（2）因地制宜，稳步推进。坚持把土地流转合作社建设作为推进农业项目建设和农业产业化经营的有效载体，合作社建设与发展当地主导产业、特色产业相结合，发挥比较优势，体现比较效益；与农业产业化基地建设相结合，提高生产社会化水平，推进农产品的标准化生产；与发展设施农业、绿色农业、循环农业相结合，提高农业现代化水平和社会、生态、经济综合效益。同时，要因地制宜，稳步推进。在地势偏远或地多人少、外出务工人员较多的地方，可建立以为农民提供土地托管、中介服务为主的土地流转合作社，切实解决农民土地托管难的问题，搭建土地供求平台；在交通条件好或地少人多的城郊村，较多的农村劳动力实现非农就业，农业不再是农民的主要生活来源，且这些地方能引进效益较高经营项目，这些地方可建立以农民土地入股为主的土地流转合作社，让农民通过土地入股合作经营获得长期稳定的收益。

（3）健全体系，强化管理。土地流转是一项政策性、群众性、公益性较强的基础性工作，需要建立市场、政府、农户三个相互关联、相互作用的运行系统，需要政府给予必要的政策、资金保障。要建立健全以市区县土地流转管理机构为中心、乡镇土地流转服务中心为平台、村土地流转信息员为基础的土地流转服务体系；组建农村土地流转合作协会，搭建土地流转合作社与各类专合组织、专业协会之间的联合以及与涉农经营服务机构、龙头企业、专业大户之间的合作平台，密切承包农户与合作社及龙头企业的利益连结关系，探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路,为发展现代农业、增加农民土地承包经营权财产性收入发挥更大的作用。