需求主导型社区服务模式探索

文Ⅰ周玉新 王兴骥 高 刚

一般来讲，按照居住地把人口划分为不同的地域板块即为社区。早在1881年，德国社会学家滕尼斯介入了社区研究，并赋予了社区以社会学意义。他认为，社区是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。后来，社区被当作一种“生活共同体”在广泛运用，只是有的强调精神层面，有的强调地域层面。因此，社区服务被学者们认为是一种“在政府指导和规划下，发动和组织社区内成员，建立完整系统的服务网络，开展互助活动，为人们提供物质和精神生活的各种社会福利和社会服务”。

中国社区管理的体制是社区居委会在街道办事处的领导下开展社区服务。社区虽然在法律上属于自治组织，但事实上却承担着诸多的行政职能，成为政府各项政策执行的行政末梢。换句话说，社区的主要工作是落实上级政策，配合上级政府完成一系列社会管理工作。因此，社区服务的基本逻辑就是“自上而下”的政策落实。同时，由于社区工作人员多呈现数量少、专业化程度低、年龄偏大等特征，所开展的社区公共服务大多是供给主导型的。

但是，供给主导型的社区服务模式，因其存在不能积极回应居民诉求、服务方式单一、居民参与性不足等缺陷而效率低下，导致社区建设与管理的成效不明显。社区是直接面对居民开展服务的最基层组织，直接为居民解决困难，提供衣食住行娱学医等服务，所以社区服务必须要有针对性，“居民需要什么，就提供什么”。新形势下，社区服务应该从供给主导型转向需求主导型，这是优化社区服务的前提条件。

“四民社区”创和谐

“安居乐业”是每个居民的基本愿望。为了改善住区治安环境，提升群众生活满意度，遵义市红花岗区插旗山社区，提出打造“四民社区”活动，即创建安民社区、便民社区、乐民社区、康民社区。

插旗山社区位于遵义市老城区，毗邻火车站、汽车站。社区经济基础差、贫困人口多、流动人口量大，社会治安环境较差，居民希望改善住区治安环境的愿望迫切。在此背景下，插旗山社区主动回应居民诉求，多方筹集资金，在社区开展了安民工程活动。社区通过布局“四个一工程”建立治安管控体系：每个治安重点区域和街面主要位置安装一组监控设备，每个社区建立一个社区警务室、每条道路要害部位设置一个治安岗亭、每栋居民楼安装一扇电子防盗门。在完善硬件管控设施的基础上，社区还加强了以专兼职巡防队员为主体的人防建设，在主要街道、社区巷道、居民楼院构建三级巡防网络，做到街巷有人巡、院落有人守、楼栋有人看。建立起了人防、物防、技防、意防 “四防”体系。

为了改善住区治安环境，提升群众生活满意度，红花岗区插旗山社区提出打造“四民社区”活动。

“安民工程”的建设，极大地扭转了社区治安混乱的状态，得到了社区居民的高度认可。在此基础上，插旗山社区不断延伸社区服务，围绕“生活安全、居住便利、精神愉悦、身体健康”这四件居民最关心的事情开展社区服务。经过近三年的实践探索，社区治安状况进一步好转，群众安全感明显上升；一系列便民措施的落实，解决了群众的实际困难，给居民带来了极大便利；通过各种文化活动的开展，丰富了社区群众文体活动，增进邻里感情。经过总结提炼，这一活动被称为“四民社区”建设。2005年初，“四民社区”创建活动被确定为遵义市城市构建和谐社区的重要载体，正式写入市委的1号文件。同年4月，遵义市委、市政府下发了《关于在城镇开展“四民社区”创建活动的意见》，“四民社区”建设自此在全市推开。

社区居家养老服务让社区老人喜笑颜开。图为社区老人正在万里路街道办事处居家养老服务中心就餐。（遵义市红花岗区委宣传部供图）

围绕服务定项目

“四民社区”创建活动在红花岗区全面推开之后，在2005至2006两年间，各街道着力推动社区办公室和服务设施等基础设施建设。2007年3月，红花岗区召开区委全委会专门审议了关于“四民社区”建设的文件，确定每年财政投入500万元用于“四民社区”建设的引导资金。2007至2009年，夯实社区服务基础设施，打造一批示范社区，规定每个街道办事处打造两个“四民社区”建设示范点；同时对基础条件差的社区进行帮扶，主要解决其办公场地问题，通过社区原有场地的改造、租赁场地、新建场地等方式，到2009年全区检查社区办公用地时，基本实现每个社区都有办公场地的任务。

此后，红花岗区确定了“围绕服务定建设项目”的工作思路开展“四民社区”建设。首先，建设社区综合服务中心，除保留社区支书、主任独立的办公室外，其他职位全部实现一站式办公，方便社区居民办事。其次，社区服务项目主要围绕“一老一少”这两个特殊群体展开，着重从社区居民的吃喝玩乐医等问题入手，实现社区居民生活的便利化，满足居民生活需求，解决居民生活困难。通过各种便民服务项目和服务平台建设，满足居民生活便利的需求。其中最为典型的就是社区建立的工具屋。社区工作人员通过观察发现：每个家庭都需要一些常备工具，但是有些工具使用率低，许多家庭感到购置麻烦。针对这样的情况，社区购买了近百种家庭常用工具，建立了便民工具屋，供群众免费借用。另外，社区还建立了便民信息服务平台，及时公布便民利民服务内容；建设“爱心超市”，让低保户、残疾人群以成本价购买生活物品；建设“爱心中转站”募集帮困基金和居民日常生活物资，发放爱心卡，建立起对困难社区居民的帮困服务平台。另外还设有粮油配送点、社区邮政服务中心、社区诊疗室等，基本实现了生活小事不出社区。

“四民社区”创建工作还注重服务项目的不断创新。决策机构每年初都要召开一次“金点子”会，参会人员有党政领导、社区支书、主任及街道办事处具体部门工作人员、社区居民等。与会人员根据各部门及社区实际情况畅谈当年社区建设思路，通过讨论比较典型的服务项目。如社区“安全护送岗”、“爱心救助铃”、“流动人口寄宿公寓”、“平价蔬菜直通车”等项目，都是围绕群众迫切需求提出的，项目的实施，得到了社区居民的高度认可和积极参与，使社区服务取得较好成效。

启示与思考

一般认为，社区服务主要分为三种模式：政府主导型社区服务模式、社会自治型社会服务模式及官民合作型社会服务模式。在我国，社区服务是政府主导型的。政府通过强大的资源统筹能力和组织动员，在实现社区服务的同时完成了社会管理。

显然，“四民社区”建设也是政府主导型的社区服务模式。活动首先发源于基层，是基层社区为了解决区域治安环境取得成效后，不断丰富社区服务内容而创造性地探索的社区服务模式。通过政府的强力推动，“四民社区”创建活动在全区甚至全市推广，使社区建设经验得到共享而使更多的居民受益。

但是，政府主导型的社区建设容易陷入“政府管控一切而一切都不一定能管好”的困境。红花岗区“四民社区”建设之所以能取得较好成效，是因为政府在发挥自身资源统筹和组织动员优势的同时，没有忘记社区服务建立在居民实际需求的基础上。也就是说，在社区建设中，政府是主推力量，但建设什么、怎么建设却本着需求主导的原则。

社区服务的理想模式，是通过公民社会的培育，增强居民自我服务能力后实现社区的自我管理与服务。“四民社区”建设在创建过程中，注重听取居民意见，通过居民参与社区建设，使居民认识到参与社区建设的成就感与必要性，利于塑造居民参与社区建设的主人翁意识，培育具有公民意识的社会居民。这也许就是优化我国社区服务模式，实现社区善治的可能路径。（作者单位分别为：遵义市红花岗区委宣传部，贵州省社会科学院科研处，贵州省社会科学院社会研究所 责任编辑/李 坤）