社区康复与两个体系建设关联性分析*

■张金明 刘宇赤

1 关于社区康复

1.1 国际社区康复的发展

1978年世界卫生组织首次提出社区康复，目的是使众多发展中国家的残疾人得到康复服务。20世纪90年代，社区康复的理论研究不断深入，实践成果逐步积累，社区康复的概念、管理框架、技术要素、监测评估等不断完善。进入21世纪，社区康复在国际社会得到进一步重视。2003年5月社区康复国际协商会议在赫尔辛基召开，提出在社区康复实施过程中,不但要提供高效的服务,更要注重将社区康复发展融入到社区发展整体规划中。2004年国际《社区康复的联合意见书》，阐明社区康复是以社区为基础的康复，是为残疾人康复、机会均等、减少贫困和社会包容的一种社区整体发展战略[1]。2006年《残疾人权利公约》为社区康复发展提供了政策框架，明确以残疾人权利为本的社区康复理念[2]。2010年世界卫生组织、联合国教科文组织、国际劳工组织和国际残疾与发展联盟共同出版了《社区康复指南》，明确了社区康复涵盖健康、教育、生计、社会融入、赋权等五大领域的25个方面的具体内容，为世界各国开展残疾人社区康复提供了全面指导[3]。当前社区康复以城乡社区为基地，以解决广大残疾人的康复需求为前提，以政府支持和社会各界为保障，以实用康复技术为训练手段，以实现残疾人全面康复为目标，积极动员残疾人及其家属参与，已形成了国际化发展的趋势。

1.2 我国社区康复概况

我国于20世纪80年代随着残疾人问题得到社会的广泛关注，开始引入社区康复的理念和方法。1986年在四省区开展了残疾人社区康复试点。1988年残疾人康复工作被列入国家发展规划，开展了抢救性的“三项康复”（白内障复明手术、聋儿语训、小儿麻痹后遗症矫治手术），探索了在基层为残疾人提供康复服务的途径。自1991年起，社区康复实施方案连续成为中国残疾人事业各五年发展纲要的重要配套方案之一贯彻执行。2000年后，社区康复工作被纳入社区建设规划，融入社区卫生服务、社区服务和特殊教育等部门业务，2002年第三次全国残疾人康复工作会议提出到2015年我国实现残疾人“人人享有康复服务”的宏伟目标[4]。2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）要求“大力开展社区康复。推进康复进社区、服务到家庭”。2010年《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》（国办发〔2010〕19号）提出要完善社会化康复服务网络，大力开展社区康复。《残疾人事业“十二五”发展纲要》提出“普遍开展社区康复服务，初步实现残疾人‘人人享有康复服务’目标”[5]。残疾人社区康复工作迈入新的发展阶段。

随着残疾人康复事业的整体发展，社区康复也取得显著成绩，以政府主导、部门配合、社会参与的社区康复模式已经形成；以残疾人为本的社区康复理念已经确立；坚持“低投入、广覆盖”及分类指导、推广适宜技术、倡导资源整合利用的实施原则达成广泛共识；由组织管理网络、技术指导网络和社区服务网络构建的社区康复实施体系及其运行机制日益完善；社区康复专业队伍逐步壮大；社区康复业务内容不断丰富，服务质量逐步提高，通过社区康复使康复需求得到解决的人数逐年增多，有力促进了残疾人的社会参与和融合。社区康复以社区为平台开展残疾人康复服务，能够有效整合社区内各种资源、为残疾人提供融合发展的机会和条件，是实现2015年残疾人“人人享有康复服务”目标的重要手段和途径，是残疾人康复各项工作的落脚点，实践证明，社区康复在残疾人康复服务中的重要意义得到普遍认同。

2 关于残疾人两个体系建设

2.1 残疾人两个体系建设的提出

2008年中共中央国务院出台的《关于促进残疾人事业发展的意见》提出“健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设”，首次提出残疾人社会保障体系和服务体系（以下称两个体系）建设。残疾人两个体系建设是国家和社会针对残疾人的特殊困难和特殊需求建立的保障残疾人基本生活的各项法律、法规、规章和政策的有机整体，是一项全新的社会事业，是一个复杂的系统工程。2010年国务院办公厅转发了《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，明确了残疾人两个体系建设的指导原则、任务目标和政策措施，并提出“加快推进残疾人两个体系建设是维护残疾人生存权和发展权，让广大残人生活得更幸福、更有尊严的根本举措，是全面建设小康社会，特别是建立覆盖城乡居民社会保障体系和推进共公服务均等化的必然要求”[6]。

2.2 残疾人两个体系建设的推进

残疾人两个体系建设是残疾人事业向着更高层次发展的重要标志，也是我国社会建设事业向纵深领域全面推进的重要内容。2009年，国务院残疾人工作委员会根据不同地域经济社会发展水平和残疾人工作基础，选定江苏、湖北、陕西、广州、武汉、成都作为残疾人两个体系建设省级试验区和专项试点城市，与当地政府签订目标责任书，明确两个体系建设的目标、职责和任务。省级试验区、专项试点城市先行先试、不断探索、统筹规划、突出重点，加快推进当地残疾人两个体系建设进程。为科学量化评价两个体系建设成效，国务院残工委秘书处于2010年制定出台《全国残疾人两个体系建设试验区、专项试点城市阶段性（2009年～2010年）评估方案（试行）》（残工委秘[2010]3号）。2011年对国务院残工委组织有关部门和专家对试点地区进行了评估，总结成效和经验，明确问题和不足，提出改进目标和对策。

残疾人两个体系建设在试点地区取得阶段性成效，残疾人两个体系建设被纳入当地经济社会发展大局和残疾人事业“十二五”发展纲要，制定推进规划，出台相关政策；各地注重制度性安排，坚持普惠与特惠相结合，推进城乡和区域协调，提高社会保障水平；加强服务平台建设，拓宽服务领域，丰富服务内容，规范服务行为，增强专业化服务能力；调动各方资源，引导社会力量参与残疾人服务业发展，提升两个体系社会化水平。试点地区残疾人整体状况明显改善，为两个体系在全国范围加快推进提供了经验和基础。

3 两者之间的理论关联

3.1 社区康复与两个体系建设趋同之处

主要表现为概念相连、目标相近、内涵相容、原则相通、理念相承、模式相似（见表1）。

3.2 社区康复与两个体系建设相异之处

主要表现为起源背景不同、发展历程不同、分类表达不同、推进方式不同、参与主体不同、监测评估不同（见表2）。

研究发现，社区康复和残疾人两个体系建设有着紧密的内在联系，即在概念、目标、内涵、原则、理念、模式等方面有着趋同之处，在起源背景、发展历程、分类表达、推进方式、参与主体、监测评估等方面有着相异之处。然而不难看出，二者相异之处是外在的、形式上的，它们有着共同的目标，即努力使残疾人得到各项服务，努力促进残疾人的全面发展[7]。社区康复重点在于为残疾人个体服务的层面、方式、内容、人员和效果；两个体系建设更加强调残疾人群体整体水平的提升，以及保障残疾人发展的规划安排、制度措施、政策法规等方面的建设。

4 两者之间的实践关联

4.1 社区康复的组织实施

4.1.1 社区康复需要政府主导、部门配合、社会

参与。残疾人社区康复是综合性的社会工作，必须纳入当地经济社会发展规划、明确部门职责、实行目标管理，这对社区康复的顺利实施至关重要。

表1 残疾人社区康复与两个体系建设趋同情况

表2 残疾人社区康复与两个体系建设相异情况

4.1.2 社区康复需要技术支持。社区康复服务涉及领域具有专业性，因此各级残疾人社区康复专家技术指导组在组织实施过程中的作用十分重要，包括制定和完善有关技术标准，编写培训大纲和教材，培训技术骨干和师资力量，推广实用技术，等等。

4.1.3 社区康复需要多样化资源协同发挥作用。社区康复资源包括物质资源、人力资源和政策资源。社区卫生服务中心（站、室）、社区康复站（室）、乡镇卫生院、学校、幼儿园、社区服务中心、辅助器具服务社、福利企事业单位等机构、设施、人员都是开展社区康复的宝贵资源，应努力实现资源共享并不断优化。

4.1.4 社区康复服务内容应综合性、多样化。丰富多样的社区康复服务是国际社区康复内涵的要求。包括残疾筛查和功能评定、各类残疾的早期发现、康复服务档案的规范建立、康复需求的动态掌握、个性化康复服务和转介服务的提供、残疾人政策和康复知识的普及、工作经验的总结推广等[8]。

4.2 两个体系建设的加快推进

4.2.1 做好残疾人保障与服务政策、制度、措施的出台与落实。残疾人生活救助、住房保障、教育就业、医疗康复、社会保险、社会福利等政策的进一步完善均应作为核心内容，同时加快重残生活救助、护理补贴、重残补贴金、教育专项补贴等残疾人专项社会保障政策的制定并建立督导检查工作机制。发展政府、社会组织与市场合作协商的福利供给模式，推动残疾人社会福利主体的多元化[9]。

4.2.2 做好机构建设，提升残疾人基本公共服务水平。市、县（市、区）残疾人就业服务机构、康复中心、托养中心、文化体育中心、维权服务中心等机构建设均为残疾人服务机构的重点机构，需要合理分布，规范管理，稳定管理人员与技术人员队伍，拓展服务内容。并做好服务质量的提升。

4.2.3 不断优化残疾人事业发展的社会环境。两个体系建设同推动当地经济社会协调发展、满足广大残疾人多样化的生活需要密切结合，建立促进加快发展的投入机制，加强科技创新和残疾人事业信息化建设，加大各类专业人才培养力度，加强残疾人组织建设。发挥好社会各类资源的作用，为残疾人提供高质量服务[10]。

4.2.4 做好人才培养和理论研究。加快推进残疾人两个体系建设的关键在于高素质专业人才的培养和作用发挥。因此应当加快建立适应残疾人多种需求、结构合理、精通业务的专业化人才队伍，制定人才培养规划与稳定机制，加强理论研究，促进智慧成果在实践中转化[11]。

研究发现，残疾人社区康复的实施和两个体系建设的推进，均以政府为主导，多部门配合的社会化方式进行。社区康复实施以具体服务项目为载体，实施层面集中在以县（市）、乡（镇）、社区（村）级，针对残疾人基本康复需求提供个性化服务，同时通过国家、省（自治区、直辖市）为单位的社区康复示范区和社区康复示范县（市）的创建推动社区康复的深入开展。两个体系建设以制度建设为核心，针对残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求，自上而下出台、落实各项保障与服务的政策、措施，并通过试点先行，带动全面方式，加快推进两个体系建设。二者在实践中均在努力满足残疾人各项基本需求，通过各项政策制度的落实和服务质量的提升，缩小残疾人状况与社会平均水平的差距。

[1]ILO, UNESCO, WHO. Joint Position paper: Communitybased Rehabilitation for and with people with disabilities. Geneva：WHO，2004.

[2]张金明，赵悌尊.国际社区康复发展趋势及对我国社区康复工作的思考.中国康复理论与实践,2011(2):184-186.

[3]WHO，UNESCO，ILO，IDDC.Introductory booklet of Community-based Rehabilitation: CBR Guidelines.Geneva ：WHO，2010:23-27.

[4]孟晓，韩纪斌，曹跃进.试论社区康复的国际理念与中国实践.残疾人研究，2011(4):41-47.

[5]中国残疾人联合会.中国残疾人事业十二五发展纲要读本.北京：华夏出版社,2011:98.

[6]中国残联两个体系建设办公室.残疾人社会保障体系和服务体系建设学习读本.北京：华夏出版社,2010:66.

[7]张金明,刘宇赤，银芳，等.试论国际社区康复与我国残疾人“两个体系”建设.中国康复,2012(6):478-480.

[8]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“十二五”发展纲要康复配套实施方案及实施办法.北京:华夏出版社，2012:36-55.

[9]谈志林.我国残疾人社会福利的发展模式与路径选择.残疾人研究，2011(1):43-47.

[10]张金明.残疾人社会保障体系和服务体系建设满意度调查分析.残疾人研究，2012(1):48-53.

[11]郭春宁.残疾人社会保障体系和服务体系建设的新篇章.残疾人研究，2011(2):59-63.