转型期改革的关键在于政府的现代化转型

◎周瑞金

转型期改革的关键在于政府的现代化转型

◎周瑞金

什么是政府的现代化转型？大体有以下三大创新、四方面要求：三大创新就是观念创新、管理创新、制度创新；四方面要求是：

第一，要实现政府管理观念的四个转变。

一是从传统的“父母官”到现代“公仆”的转变。我们正在走向公民社会，现代政府是公民的一种选择，政府官员是为人民服务的公职人员，再不能有父母官的情结和思维。

二是从“全能主义”向“有限责任”的转变。对照现代国家对政府的基本功能预期，应负有保卫功能、辅助功能、管制功能、服务功能。我国各级政府的职能也已被十六届三中全会概括为：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”现代政府着重依赖税收和公共性收入，承担社会再分配的职能，这是它在社会管理体制中的主要角色。

三是从“人治”向“法治”转变。让依宪治国、依宪执政成为治国理政的基本方式，按法律制度，加强协商民主程序，改变传统人治做法。政府规章要公开透明，有法必依，执法必严，并接受公众参与和社会监督。

四是要从“划桨人”向“掌舵人”转变。政府不再是社会管理的唯一“划桨”主体，而是在众多“划桨”主体中起舵手作用。社会管理要从政府“统治”向多元主体的“共治”转变——建立“善治结构”。党和政府是一个公共治理机构，才能提高管理的科学化水平。

第二，需要建立一个与经济转轨、社会转型相适应的，以人为本的现代政府管理模式。这就是管理创新。

党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制……”这四大“加快”的要求，就是政府现代化转型中的管理模式创新。

根据这个要求，要理顺行政关系，收敛政府对社会部门的行政化覆盖，减少行政审批和管制，让社会有更多的空间，明确社会建设的核心是建设“社会”。要把党政内部的“大联勤”与“分工合作”拓展到党政部门和企业与社会公众的联合与合作，做到政府与社会的共建共治，实现真正意义上社会管理的“综合治理”，共享繁荣与和谐。

加强公务员队伍建设，也是建立现代政府管理模式的重要一环。需要对全国公务员进行一场“国家与公民”的教育，切实改变工作作风和语言习惯。要尽快制定《国家公务员伦理法》《行政伦理法》等。

第三，要改革政府的运行命脉——财税制度。这是现代政府转型的一项重要制度创新。

十八大报告要求 “加强对政府全口径预算决算的审查与监督”。我国社会主义的公共财政收入包括三个部分：国家和地方政府的税收；政府依法利用权力、信誉、资源和特定的公共服务提供的财政性非税收入 （通常所说的“费”）；国有资本投入市场运行的利润。长期以来，对政府财政进行的人大、政协等程序性审查与监督仅停留于政府税收部分。这些年来，对政府非税收入的使用和监督越来越受到关注，特别是土地出让金、交通路桥收费和罚没经费（上海、广州等地还有汽车牌照拍卖费收入等）。而对国有资本投资利润的回报“分红”，基本处于空白，没有受到监督。

我们一直把“国有企业”看作“公有制”，其实要体现“国有”资本的“公有”性，必须使政府掌控的国有资源和国有资本的回报，有法可依地向社会公开，惠及全社会。如果国有企业利润归企业自己支配，那就和私有企业无异。所以，国家和各级政府对数额巨大的国有资本，以及对土地、矿产、江湖海洋的实际使用权、收益权、转让权，就兼具了经济“投资人”和税收“负债人”（要把这部分的红利归还给社会民众）的双重角色。所以政府要意识到自己是欠债人角色，如果政府不转型，随意占用，权贵主体必然会滥用公权力为部门或掌权者私人利益服务。这是现在公权力腐败现象严重的重要原因之一。

在我国转型发展过程中，有一个问题非常突出，这就是经济增长后的国民收入分配，一直是政府拿大头、企业拿小头、居民拿零头。拿“大头”的政府，用于社会再分配和公共服务支出的比重又大大低于一般现代国家的政府；而政府自身开支占全部财政支出的比重又大大高于世界平均水平，造成我国行政财政总是大大高于民生财政。所以，财税方面的改革势在必行。要按以下原则方向进行改革：

（一）薄赋轻徭，藏富于民。改变政府税收以间接税为主的状况，逐步有序探索增加直接税的比重。要完善个人收入累进制税收改革，探索以家庭为单位综合扣除制度。适时建立现代国家普遍施行的各种直接税，如房产税、公共资源使用税、遗产税、特种消费税等，用于再分配。

（二）一体化布局城乡劳动力市场，调节收入分配。依法加大对市场初次分配的监管力度、对困难群体实行再分配的辅助力度。争取尽快使全国农村扶贫标准达到2008年联合国修正后的每人每日不低于1.25美元的新标准。（我国目前的标准仍是每人每天不低于1美元。）

（三）加大财政对社会建设领域的投入，改革投资方式。紧缩财政预算需要着眼于调整投入结构（农村基础设施、科技、民生），而不是一刀切地减少各部门百分比。要有计划地提高用于公共服务和管理领域的财政支出占全部财政支出的比重，努力达到国际上现代政府一般比重（50%～70%，我国目前为20%左右）。同时切实制止当前政府部门的奢靡之风，着力减少政府自身开支成本占财政总支出的比重（国际上发达国家平均为6%，我国目前匡算为30%左右）。

（四）国有资本逐步退出竞争性领域，向社会领域产业转移。要把国资投向教育、医疗、公共卫生、环保、养老安老、公共住房等事业上来，推动公共消费。这样，可以让社会保障和福利制度成为推动经济发展的内生性生产力要素。建立国有资本投资利润回馈社会建设和社会保障开支的制度。央企的国有资本利润要定比例回馈国家扶贫与国民保障计划，而地方国企的资本利润要定比例用于地方居民 “分红”、发红包。

第四，深化社会事业体制改革，建立政府、市场和社会非营利部门“三元共治”、合作共赢的公共服务体系。这是现代政府转型的另一项重要制度创新。

社会体制改革，一定要深入到社会事业单位的改革上来。彻底改变计划时代带来至今的社会事业 “国有国营”的现状。在现代市场经济发展的条件下，像教育、医疗卫生、科学、文化博览、体育、旅游、养老等传统社会福利和公共服务事业，都是可以用市场来配置资源的，是在联合国产业目录里均被列为社会经济部门的产业。国际上关注的是需要在体制上区分它们是“商业性”还是“非赢利性”，从而采取不同的分类管理方式。

当经济发展到一定程度时，民间和社会财富也有从事公共服务的需求。近年来，我国民间社会公益组织发展很快。它们利用社会资本和志愿精神，采取专业化管理，显示出比政府和企业提供的公共服务成本更低、效率更高的优势。上海、深圳等地民政部门利用财政监管的公共资金如福利彩票资金，对各类公益组织提供创业投资招标，从经费上支持公益服务组织去发现需求，提供更为精细的社区服务计划，取得了很好的经验。这类创新做法其实完全可以推广到像教育、卫生、文博、养老等其他社会事业领域，走向公益事业服务市场。

（摘自《同舟共进》）