地方“机场修建热”的政经逻辑

李克诚

“江苏9个机场7家亏损”，“地方政府為给机场‘输血，甚至出文件强迫下属单位包机出国”……今年年初，随着媒体的曝光，“中小机场亏损”再次成为舆论的焦点。其实，不仅在江苏，在全国范围内，中小机场亏损已成为“公开的秘密”。

据中国民航局披露的数据显示，我国现有182个民用机场中，有135家（约占74%）机场处于亏损。令外界不解的是，在此背景下，各地对修建机场的热情却有增无减、快马扬鞭—“十二五”期间，我国将新建机场70个、改扩建101个—这几乎是过去10年的总和。从地域分布上看，新一波“机场热”正从东部沿海发达地区波及、扩展到中西部地区。

地方政府如此钟情机场项目，背后隐藏着什么逻辑？

机场亏损难掩投资热

中国民用航空局“掌门人”李家祥也许是最能感受到这股“机场修建热”的人士之一。2010年，先后有29个省（区市）的53位省级领导前往中国民航局洽谈合作事宜。据李披露，仅3月8日那一天，就有10个省份的省领导拜会民航局，“我们打开所有的办公室进行接待”。

不过，在民航局“宾客盈门”盛况的背后，则难掩各地机场纷纷亏损的尴尬。李家祥披露，近年来我国机场每年亏损数约为20亿元，平均每座机场亏1500万～1600万元。这些亏损的机场，需要依靠政府的持续补贴才能维持运营。

不仅如此，据政府部门人士向《南风窗》记者介绍，为了维持航线的运行，地方政府还会新开航线航班给予航空公司补贴，这也是各地通行做法。以江苏为例，省里每年拨出8000万元“国际航线培育专项资金”支持南京禄口国际机场，各地级市政府也纷纷效仿：最近3年常州市每年拿出5000万元对航线航班实行保底补贴，连云港、南通、盐城、徐州等地每年给予的航线补贴也均在2500万～3300万元左右。

据中国民航大学航空服务研究所所长李晓津的研究，在我国，一个机场要保证100万左右的年客运量才能实现盈亏平衡。而这几年新上马的机场多属于年吞吐量在20万左右的小型机场，这也意味着，这些蜂拥上马的项目，将会继续步已有机场“连年亏损”的后尘。

那么，地方政府为何明知可能会亏损，仍愿意投资修建机场呢？对此，李家祥多次在不同场合给予回应，他认为，“绝不能简单地从经济效益上考虑中小机场建设投资、运营亏损等问题，而要从当地经济社会发展角度来看待中小机场的综合效用。”交通运输专家、北京航空航天大学经管学院教授张宁在接受《南风窗》记者采访时也表示，在分析和评估机场的价值时，绝不应把机场仅仅简单地看成一个普通的盈利的企业、单独考量其财务成本。他说，事实上，机场作为重要的公共基础设施，对地区发展的带动往往是综合性的。

最常被业内人士引证的论据是：按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是1︰8。国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。

最近两三年，中国民航局局长李家祥每年都受邀前往中央党校，为多个省部级、司局级等中高级领导干部班讲授“发挥民航业的战略作用”，向地方大员们“灌输”民航业如何促进地方经济发展的理念。据介绍，一座支线机场的跑道约3公里、投资额三五亿元，相当于3公里高铁的投资。“一条3公里的高速铁路，对一个地方的发展来说，它的作用极其有限。但一条3公里的飞机跑道，却能把这个地区与整个世界联系起来。”李家祥形象地说，“过去，人们常常讲，‘要致富先修路！现在则是，‘要开放修机场，要想强上民航！”

目前，已有多个省份明确提出要把民航业作为新型战略支撑产业来打造，宣称要建设“民航大省”，并纷纷加快对机场的投资布局。

湖南称，“十二五”期间，将完成邵东等4个机场建设，到2020年该省的机场将达到12个，“届时将成为中南地区机场数量最多的省”。四川规划，未来10年该省民用机场总数将达到17个。内蒙古也提出，“十二五”期间，将新增5个支线机场、7个通勤机场，到2015年末，全区的民航机场将达到20个……

地方经济的“经济账”与“政治账”

我国2003年机场属地化改革后，机场的所有权和建设的决策权从民航局转移到了地方政府。各地投资建设机场的积极性被调动起来。

特别是，最近几年，为应对国际金融危机，中央和地方政府加大了对基础设施建设项目的投资力度。中央也开始从战略层面重视并推动民用机场建设，2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》提出，要“加大”机场建设力度，“适度超前”。这也是最新一波“机场修建热”的背景所在。

而修建机场、开通航线对地方政府的好处也显现出来。江苏淮安机场自2010年通航以来，政府每年给予机场亏损的补贴约在1000万元左右，但据淮安市提供的资料，2010年淮安机场建成的当年，淮安招商引资的实际到账就突破了10亿美元。目前，在淮安落户的台资企业已达到850家，这也使身处内陆地区的淮安成为继深圳、东莞、苏州之后全国第四大台资聚集区。

江苏盐城，也成为利用机场和航线资源拉动区域经济发展的典型。2003年，韩国现代起亚集团决定在盐城投资建设“汽车城”，条件之一就是必须开通盐城至韩国的航班。盐城市政府财政补贴3000万元开通了盐城—首尔国际临时包机航班。尔后，“汽车城”项目以及600多家与之配套的相关韩资企业也纷纷落户盐城。“政府每年补贴在航线和经营上的经费是3300万，但企业每年缴给政府的税收就是30多亿，一本百利。”李家祥多次公开肯定盐城机场。

修建机场，不仅有助于提升城市形象、招商引资、发展地方经济，还是增加地方固定资产投资、GDP的“法宝”。这些都影响到地方主要领导人的政绩和晋升。这也是地方领导“偏爱”建机场的另一原因。

在当前的政治语境中，通过经济竞赛来获取政治提拔是地方政府官员晋升的主要途径。而政治权力的金字塔结构决定了只有有限数目的官员可以获得提升，这也意味着，同层级的地方政府主要官员之间，都处于一种政治晋升博弈中。因此，追求自身政绩（GDP）的最大化，就成为不少地方主要官员不得不考量的“政治账”。特别是最近几年，在“稳增长”的大背景下，机场等大项目的投资建设，可用来抵消出口下滑和房地产调控对地方GDP增长的影响，因此，上马机场等大项目，成为不少地方政府秘而不宣的操作“策略”。

“超前”建设的隐忧

尽管《国务院关于促进民航业发展的若干意见》提出，机场规划建设既要“适度超前”，又要“量力而行”。但由于“适度超前”在操作层面缺乏清晰的界限，外界担心，某些地方政府很可能会打着“适度超前”的旗号而行“过度超前”之实，或者盲目上马机场项目，或者过于“超前”建设。

这已有前车之鉴。1992年，南方某市斥资40亿元建设国际机场时，曾“大手笔”将该机场设计规划成年旅客吞吐量为1200万人次的大型机场。然而，该机场通航12年后，客运量才首次突破100万。去年，该机场旅客吞吐量迎来了历史上最好的成绩—209万人次，也仅相当于当初设计载客负荷的1/6。外界看来，该机场之所以常年陷入亏损，与其最初设计“过于超前”以及该地区过于密集、过度竞争的机场布局相关。

如今，相似的一幕仍在上演。以京津冀地区为例，按照发展规划，在未来，该地区21.61万平方公里的狭小空间内将存在11个机场，其中河北省内就有9个，上述任何两个机场之间几乎均在1.5～2小时车程内。在南北狭长的河北的东西两侧，又分布着太原机场和济南机场等多个机场。如此众多的机场布局在如此狭小的空间里，在外界看来，不免有重复建设之虞，也加剧了该地区机场间的过度竞争。而其带来的消极后果，或许需要在未来多年后才能得以充分暴露和显现。

就拿目前占据全国客运市场份额最大、经济效益看起来最好的三大机场（北京首都、上海浦东、广州白云）来说，其沉重的财务负担已非外界所能想象。中国民航管理干部学院机场管理研究所所长谭惠卓向本刊记者介绍，三大机场的累计投资额均已超过400亿元，近10年的投资中有40%靠银行贷款，每年仅还本付息的资本成本高达20多亿元。三大机场“除了在短暂的投资间歇期可能有较好的经济效益之外，长期不可能产生良好经济效益”。

对于那些热衷于上马机场项目的地方政府而言，这也许是一个最为清醒的警示信号。