海岛整治工程代建制管理模式的构建及对比研究

许长新，杨 芳

（河海大学基础设施投融资研究所 南京 211100）

我国海岛分布的海域辽阔，跨越温带、亚热带、热带3个气候带，分布在渤海、黄海、东海、南海4个海区。由于海岛四周被海水包围，面积狭小，地域结构简单，生物系统的多样性相对较小，形成了具有独特系统的生态环境地域小单元；且由于海岛远离大陆，物种来源受限，具有特殊的生物群落，因而保存了一批珍贵的珍稀物种，形成了独特而且脆弱的生态系统。然而，由于海岛开发秩序较乱，资源环境破坏严重以及自然影响等因素，导致我国海岛数量不断减少、岛体不断缩小、生态遭受破坏、资源日益锐减、岛礁受到破坏和海岸侵蚀加剧。因此，对受损海岛进行整治的需求日益迫切，而海岛整治工程管理也就成为不可或缺的研究内容。

自1993年厦门市进行代建制改革试点工作以来，我国多个地方政府对政府投资项目采用了代建制。2004年7月16日，国务院正式声明将在全国范围内推行 “代建制”并对其进行了概念界定［1］。而后我国学者对代建制的优势、运行模式和激励与监督机制进行了深入的研究。

对于代建制在政府投资项目建设管理中的优势，陈蝶［2］从项目当事人在法律地位上权限划分角度，于蒙等［3］从资源与权力分配的角度都认为代建制的优势在于有效防止腐败，优化资源配置。李静［4］、陈志华［5］从风险管理的角度分析了代建制的优势。

代建制的具体运行模式，康克龙［6］分为3种模式：①成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构；② 有限选定代建单位模式；③按项目公开招标选定代建单位模式。周国栋等［6］提出了代建制的 “上海模式” “深圳模式”和 “北京厦门模式”。

随着研究的不断深入，很多学者用委托代理理论研究代建制的激励与监督机制［8－10］。

1 海岛整治工程的性质

海岛整治工程是以政府财政专项建设资金为投资来源的项目，且大多为自然、生态环境服务，属于非盈利公益性项目，因此海岛整治工程管理不仅管理程序比一般项目更严格，而且受到社会各界的广泛关注与监督。同时海岛整治也是一项系统工程，具有整体性、关联性、目的性、动态性、层次性的特点［11－14］。

1.1 整体性

海岛工程是一项系统性工程，整个工程从计划到审批，再到实施直至最后完工都是一个完整的项目过程，因此具有整体性。

1.2 关联性

海岛项目由地方政府或者地方海洋局提出申请，海岛办公室和国家海洋局进行审批，财政部进行资金调配，相关部门之间联系紧密，信息交流频繁，具有关联性。此外，海岛项目可以分解为不同的分部项目，各个分部项目之间也存在着必然的逻辑关系，体现了项目之间的关联性。

1.3 目的性

海岛整治工程具有特定的工程目标。生态整治类项目的目标是恢复海岛生态完整，保护海岛珍贵动植物。自然景观修复类项目的目标是恢复人文历史遗迹，还原海岛历史原貌。领海基点项目的目标是修复领海基点，保证国家主权的完整。科研类项目的目标是利用海岛相关资源，提供科研辅助。

1.4 动态性

海岛整治工程的施工过程是一个动态的过程，需要施工人员不断进行作业才能逐渐接近目标。对海岛的生态系统是不断变化的复杂运动，不同阶段海岛的自然生态反应也不相同，采取的修复措施也不相同。

1.5 层次性

海岛整治工程可以划分为不同的层次，按各层次进行工程的施工。总项目可以分为分期项目，进而分为单位项目和分部项目，按层次进行施工和验收。

2 海岛整治工程管理模式的选择原则

海岛整治工程管理必须以 《海岛保护法》为指导，全面贯彻科学发展观，同时服务于我国 “实施海洋开发”和 “发展海洋产业”的战略，科学规划与管理海岛整治工程，要坚持合理规划资金用途、严格控制工程质量、有效控制工程进度并探索海岛综合管理，从而实现我国海岛自然资源、生态环境与社会经济的可持续发展。立足于海岛整治工程的特性，建立科学、高效的管理模式，对海岛整治工程管理模式的选择或设计应坚持以下原则。

（1）将工程所有者的权力和所有者代理人的权力分开、投资决策与决策执行分开、公共管理职能与项目业主职能分开，确立工程组织实施的代理者，使其承担起工程的业主的职能。该原则体现了项目中不相容职务相分离的原则，防止了在项目过程中舞弊行为的出现，也能使项目的实施更加高效。

（2）依照市场经济中公共产品的管理理念管理工程，即具有明确的业主，强化对于工程管理的深度和细度，使工程严格按照确定的程序和规则进行。海岛整治工程的业主被限定为地方政府或部门，一般为当地的海洋局或渔业局。作为海岛项目的承担单位，地方海洋局会进行招标选出代建单位，由代建单位严格执行工程管理规章，依照国家相关规定，管理监督工程的执行。

（3）对海岛整治工程设立集中采购机构，实施相对集中的专业化管理，即考虑建设工程的专业性，适宜管理等因素确定若干家专业化管理机构，但不宜过于分散，通过专业化的集中采购，改变工程业主过多的现状。

（4）建立科学规范的工程建设实施运行机制。要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划工程的运行机制。

（5）建立和完善工程管理规则。包括工程的立项、投资、分包、质量安全监督、竣工验收、使用维护等建设维护的全过程的程序、各个环节、各项事务都做到有法可依。海岛工程的立项申请由地方海洋局和渔业部门进行，审批工作由海岛办公室和国家海洋局共同完成，项目投资由财政部提供资金支持，分包由代建单位完成，质量的安全监督由地方海洋局和渔业部门，代建单位监督小组和第三方监理部门共同监督，竣工验收由地方海洋局和代建单位成立验收小组执行验收过程。各项职责都完全被规范地分配到不同部门，使整个海岛项目运行顺利，按照规定程序进行。

（6）海岛整治工程项目管理机构应建立问责和监督制度。在工程项目建设实施阶段就必须控制工程造价，严格遵守国家规定的基本建设程序和有关制度，机构负责人就工程项目质量、工期和投资对项目业主全面负责，同时，对工程实施中的各种行为进行监督，保证各方均在法律法规和合同范围内解决问题。

3 海岛整治工程管理模式的对比分析

海岛整治工程是一种政府投资工程。业主的组织形式对于政府投资工程的管理最为重要，在政府投资项目中，政府的角色是多方位的，政府既可能是投资者、管理者，也可能是使用者与产权所有者。在我国政府投资项目管理中，政府投资项目的业主 “缺位、越位、错位”现象很严重，很长一段时间内一直采取的是传统管理模式，包括：工程指挥部型、项目法人型、基建处 （室）型，实行工程建设监理制后成为“三方”管理模式［15］。

3.1 工程指挥部型

政府投资项目的工程指挥部一般是临时性地从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程完成后，该工程项目的指挥部即告解散。一些大型的公共建筑、市政工程及环境治理工程等多采用此工程指挥部模式。该模式特点是临时性、一次性、目标单一，常表现为按期突击完成某项工程。

3.2 项目法人型

按照 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。这种管理方式克服了计划经济体制下的非专业性、临时性，可有效配置资源，提高工作效率。但目前缺乏相应的项目法人资质管理办法及配套政策，存在一定程度的随意性和不规范性。

3.3 基建处 （室）型

各个行政部门及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作。这种管理方式具有自建自用、项目执行路线明确的特点，但投资容易失控，法规执行的透明度和公正性易受到质疑。

3.4 代建制型

近年来，随着市场的发展、社会的进步，地方政府在改革政府投资项目建设的实施中也涌现了各种创新模式，“代建制”就是其中相对先进的一种。代建制是将政府投资项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量或者有资格的代建单位进行全过程管理的制度，主要有3种不同模式：政府集中代建模式、政府指定代建模式和市场化代建模式。

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。

4 海岛整治工程代建制管理模式的对比分析

根据前文分析，同时借鉴发达地区和国家的做法，海岛整治工程管理可采取代建制，由代建机构对海岛整治工程项目进行管理，以此来充当业主的身份，而且该机构并不具备其他政府管理职能。鉴于海岛整治工程项目内容的丰富性和多样性，该机构成立的模式可以根据各地政府对工程建设的具体要求与当地工程建设市场条件合理选择。目前，我国政府投资项目主要代建模式主要有以下3种［15－17］。

4.1 政府代建制

由政府全权委托专门组建的政府机构或事业单位进行管理，管理者以政府身份出现，方便协调建设中出现的各种问题，方便政府对该机构进行监督管理进而对工程项目实行监督。但是由于招标人、代建人、使用机构都是政府机构，无法形成控制投资的刚性约束机制，并且在这种代建制下，增加了政府的财政支出。

4.2 政府指定代建制

由政府指定若干家具有经济实力的国有建设公司、咨询公司或者项目管理公司，对指定项目进行代理建设。政府指定代建的单位一般与政府部门存在长期合作关系，可信任程度高。政府指定代建能较好地实现政府意愿，并通过市场化运作，代建单位积极性较高，有利于代建单位严格控制资金的使用。但是由于是政府专门指定的代建单位，项目具有垄断性，不利于市场竞争，也不利于竞争下的效益最优。

4.3 市场化代建

由政府设立准入条件，按照市场竞争原则，公开招标选定具备资格的代建单位。该种模式下的代建单位是市场竞争下的产物，一般专业性高，团队素质强。项目引入竞争，提高项目管理公司的专业化水平，与国际接轨，投资较低，节约成本。但是由于政府在监管上强度较大，并要求有较强的专业技术能力，一些使用单位合理的变更用行政审批手段较难实现。

5 海岛整治工程代建制管理模式的建立

海岛整治工程代建制是指在海岛资源公有产权的约束下，社会化、专业化的工程项目管理单位接受政府业主全过程或部分委托，按照委托代建合同约定对工程项目组织实施全过程或若干阶段的建设工程服务活动，以及由此形成的项目契约组织中的委托代理关系进行优化的一整套涉及政府投资人、代建人、承包商、政府部门、银行等项目利益相关者公共治理的合同和制度安排。

5.1 海岛整治工程代建制组织设计

通过设立代建机构形成海岛整治工程的代建制管理模式。其核心是针对由代建人的代建活动所形成的项目契约组织中的委托代理关系进行优化而安排的项目治理模式。

代建制框架下的代建活动是海岛整治工程项目管理服务的一种，即工程咨询服务，而不是工程总承包的生产服务。代建制既不等同于某种项目管理方式，更不是项目总承包模式。

海岛整治工程的代建制治理模式分为3个管理层面：政府监管层面、项目管理层面和工程承包层面。政府监管层面负责对项目的实行情况进行监管，推进项目开工工期，包括财政部和国家海洋局。项目管理层面负责对项目运行情况的管理，包括地方海洋局和其指定的代建单位，代建单位可以为事业单位、企业或者直接指定的公司。工程承包层面为工程已经承包出去的部分，由承包人负责工程的施工，包括施工总承包商、设计单位、供应商和第三方监理机构［18－22］。

代建单位由地方海洋与渔业局为代表的政府业主根据需要选择，并接受委托为政府业主提供多元化的代建服务：既可以是项目管理前期的可行性研究服务、设计服务，也可以是建设工程监理服务、招标代理服务，还可以提供从项目筹建到项目竣工交付使用为止的全过程项目管理服务。

根据我国政府投资项目已有的代建制模式，结合海岛整治工程的特点建立海岛整治工程的代建制模式。海岛整治工程代建制下代建单位是政府业主的代理人，是业主方代表，也是项目法人，其权力和地位取决于委托人的授权。根据不同的代建制类型，代建单位可有3种模式，分别为事业单位、指定公司和企业。这3种代建制模式分别对应于政府集中代建、政府指定代建和市场化代建。代建制模式下，各部门职责划分如下。

（1）各级政府主管部门的职责。审批审核：审批项目可行性研究报告、初步设计，审核设计规模标准预算；计划督促：下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付建设资金；稽查协调：稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题；依法监督：对海岛整治工程管理代建机构依法监督、查处违规现象。

（2）代建单位的职责。代建机构利用专业技术力量和严密管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工与设计单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理，确保项目建设顺利地实现合同目标；负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

5.2 海岛整治工程代建制模式项目承发包方式

通过前文的分析，本研究明确了海岛整治工程代建制的管理方式。在此基础上，代建人，即海岛整治工程管理代建机构还需要进一步明确海岛整治工程项目的承发包方式。

根据委托—代理理论，优化工程项目治理结构的途径是简化委托代理链，尽可能减少委托代理层次和委托代理关系。从这一点出发，显然业主采用自行管理的模式较为科学合理。但对不同类别的整治工程项目，当代建人不具备项目管理的能力时，则需要考虑采用代理公司进行委托管理。因此，在针对某一具体整治工程项目时，代建人首先就要明确是自行管理还是委托管理。

（1）自行管理。公益性工程管理机构代行政府业主的职能，不具有政府的管理职能，负责工程建设前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等工作，人员来源应为计划、财政和建设部门，也需要补充工程专业技术人员从事项目建设的具体管理工作。

（2）委托管理。公益性工程管理机构通过公开招标，引入竞争机制，公开、公平、公正地从社会上选择项目建设管理的代理公司。代理公司应是具备相当资质的设计院、工程咨询公司、造价咨询公司或建设公司，具备相当的专业技术力量及承担责任的财产。

可采用如图1所示的流程，在自行管理和委托管理中做出选择。

图1 海岛整治工程项目承发包方式选择

接着，代建人需要明确海岛整治工程项目的承发包方式。目前主流的代建制项目承发包模式有5种：DBB模式、EPC模式、DB模式、PMC模式和CM模式。

DBB模式由业主负责项目融资，代建人在施工阶段以施工承包商身份介入项目，由业主聘请设计单位完成设计。承包商自己承担施工任务，设备一部分由甲方提供，一部分由承包商采购。业主代表或委派咨询单位是项目管理的承担者。代建人自己担任施工承包商，承担施工阶段的风险，费用按工程量清单报价。

该模式适用于业主具有较强的项目管理能力，相对独立、内在依赖性相对较弱的项目。

EPC模式代建人有时负责项目融资，在项目可行性研究阶段以施工承包商身份介入项目。代建人自己担任施工承包商，要承担项目的全部设计、全部施工、项目设备的采购任务、从设计到试车的管理工作，部分设计可分包。由于代建人承担全面的设计、采购和施工工作，所以该模式代建人承担的风险较大。项目费用是总价包干，不可调价合同。该模式适用于设备采购、安装与工艺的设计紧密相关并是投资建设关键过程的项目，业主无须过细参与的项目。

DB模式代建人有时负责项目融资，在项目可研阶段后以施工承包商的身份介入项目。项目设计以竞争招标方式选择设计分包商或自行完成。代建人要承担项目的全部施工，部分施工可分包。项目设备部分由承包商采购，部分由甲方提供。项目管理承担者对施工进行监理，对设计进行管理。代建人自己担任施工承包商，承担工程大部分责任和风险，风险较大。项目费用是总价包干，不可调价合同。该模式适用于专业性强、技术含量高、结构、工艺较为复杂的项目，如脱硫工程、铁路工程。

PMC模式是代建人协助业主进行融资，在策划、可行性研究阶段以管理承包商的身份介入项目。代建人不承担详细设计，仅作总体基础性设计。施工任务由施工承包商承担。代建人协助业主采购，或监督施工承包商采购，全面承担管理任务，业主管理工作较少。代建人承担项目的安全、质量、投资、进度等全部风险。施工承包商常选用EPC模式。项目费用选择多成本加酬金方式。该模式适用于工艺相当复杂，一体化程度高，设计、采购工作量大，周期长的项目。

CM模式有代理型和风险型两种。代理型的CM模式是代建人协助业主参与融资，在项目初步设计阶段以业主代表的身份介入项目。项目设计由业主聘请设计单位完成。项目施工由业主选定的承包商承担。代建人协助业主选定施工承包商，协助业主采购，作为业主代表承担管理任务，其承担的风险较小。项目费用采用固定酬金加管理费。该模型适用于建设周期长，工期要求紧，且不能等到设计全部完成后再招标施工的项目。

风险型的CM模式是代建人协助业主参与融资，在项目初步设计阶段，以业主的代表，项目管理、施工承包商的身份介入项目。项目设计由业主聘请设计单位完成，CM承担施工任务。项目设备由CM负责采购，与供货商签约。代建人自己担任施工承包商，且承担管理协调工作，承担的风险较大。项目费用采用保证最大工程费用合同。该模式适用于缺少以往类似工程经验的项目，很难准确确定定价的项目和投资规模很大的项目。

项目无论采用何种管理模式都能够达到工程项目管理的目的，但是业主的管理方式、管理幅度、管理成本、费用控制及风险转移的程度都有很大的差别，从而导致项目建设最终成果有很大的差别。因此，根据不同类别的海岛整治工程，应选择适合的承发包模式。

6 结束语

通过本研究对海岛整治工程管理模式的研究，代建制管理模式与传统的工程指挥部型、项目法人型和基建处 （室）型的政府工程项目管理模式相比有众多优点。在我国市场经济条件下，海岛整治工程的代建制管理模式是优化海岛整治项目管理的新的尝试和一个显著进步，并正在逐渐成为一种重要的优化措施，具有良好的发展前景。但是海岛整治工程代建制管理模式现在尚处于起步阶段，实施中还存在很多亟待解决的问题，如配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善、代建单位的培育尚不成熟、从业人员素质有待提高等。鉴于笔者的水平有限，希望其他学者可以就上述存在的问题进行研究，以使海岛整治工程代建制管理模式的研究更加成熟。

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