基于层次分析法的城市污水处理BOT项目风险评价

杨远征，郝建新

随着我国城市化进程的加快，城市污水排放量呈逐年增长态势，“十一五”期间，我国污水处理率大幅提升，2010年城市污水处理率达到77.4%，但仍然与发达国家90%的污水处理率存在较大差距，因此亟需完善城市污水处理等基础设施，而政府财政在基础设施建设方面的投入往往捉襟见肘，因此适时引进BOT项目融资模式十分必要。

BOT，是包括建设、运营和转让的一种项目融资方式。它通常以国外资本或者民间资本为投融资主体，参与某国政府大型基础设施项目建设，其中政府通过签订项目特许权协议，在规定期限内将项目特许经营权授予投资财团和承包商组成的项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和管理，从中回收投资并赚取利润，特许期满后，项目公司须将项目无偿转交给政府［1］。BOT项目融资模式的优点在于不仅减轻了政府财政负担，还为闲置的社会资本提供了新的投资渠道，同时采用BOT方式还有助于将国外先进的设计、施工和管理技术引进来，从而提高我国的项目管理水平和运作效率。

实践表明，BOT项目融资模式的核心问题是风险。要使我国城市污水处理BOT项目达到预期效果，获取最佳效益，就应对城市污水处理BOT项目中可能出现的各种风险进行全面分析，进行科学的风险评价，从而对项目运作过程中的风险进行科学管理。

一、BOT项目模式的运作机制及风险分析

要对BOT项目运作机制进行风险分析，首先要分析其运作机制，本文将从BOT项目融资模式的参与主体和运作程序两方面阐述。

（一）BOT项目融资模式的参与主体

BOT项目融资模式是近年来发展较迅速、应用较广泛的一种项目融资方式，该模式通常由以下3类人员组成：项目发起人、项目的直接投资人和经营者以及项目的贷款银行。通常来说项目发起人也是项目的最终所有人，一般为东道国政府或者政府指定的公司。

（二）BOT项目融资模式的项目运作程序

城市污水处理BOT项目运作大致也可分为确定项目方案、公开招投标、签定项目合同、建设和运营、转让等5个阶段。首先，确定项目方案，进行招标和投标。政府根据当地环境现状和环境规划，提出污水总量控制目标，从而制定出污水处理项目方案，并从技术、经济和法律等角度对方案进行可行性研究。在此基础上，政府对外发布招标文件，进行公开招投标。政府组织专家进行评标，并与标的得分最高者进行谈判，谈判成功则签订项目合同。其次，双方签订项目合同。该阶段最重要的是签订特许权协议，特许权协议由政府和中标企业共同签订，用来确定协议双方的权利、义务以及风险分担的方式和范围。再次，项目的建设和运营。只有当污水处理项目正常运营且出厂水质达标时，项目公司才可以收取污水处理费。最后，项目的转让。该阶段意味着整个污水处理BOT项目的结束，并且在特许期满之前，项目公司必须做好系统维护和资产评估等工作，以便将污水处理厂完好地移交给政府。［2］

（三）城市污水处理BOT项目模式风险分析

BOT项目的建设和运营周期通常较长，而且其中涉及的风险因素较多，因此进行风险分担和风险规避十分必要。本文针对我国城市基础设施建设和投融资特点，从风险影响范围和项目主体能否控制的角度，将BOT项目中可能出现的风险分为系统风险和非系统风险。

二、城市污水处理BOT项目模式风险评价指标体系

建立完善的评价指标体系有利于对多级指标进行综合评判。城市污水处理BOT项目风险评价指标体系，就是将项目中较为复杂的风险因素分解成易于识别的简单的基本单元，从而构建出一套具有既科学又实用的风险评价指标体系。

（一）政治风险

由于BOT项目通常需要引进外国资本并且项目运转周期较长，因此东道国政局的稳定、政权的更迭以及外交政策等因素都为BOT项目带来了很大的风险。此外，政府出台的产业政策和税收政策变化以及过多的行政干预，或者政府财政补贴不到位也会对BOT项目的正常运营造成巨大影响。因此政治风险的主要包括：产业政策风险、税收政策风险、对外政策风险以及政府信用风险。

（二）经济风险

经济风险主要来源于东道国的社会经济发展水平和经济管理政策、金融政策的变化，主要表现在利率变化风险、汇率变化风险、流动性风险以及通货膨胀风险等方面。［3］

（三）法律风险

法律风险主要指东道国政府在相关法律法规方面的完善程度以及法律变更给BOT项目带来的风险，其中包括专门规范BOT项目的法律法规，以及如何解决工期和费用索赔等各类纠纷和保障投资方的建设权和经营权、投资收益和抵押品赎卖权。法律风险主要包括法律不完善风险和法律变更风险。

（四）不可抗拒风险

不可抗拒风险通常是指项目参与主体无法预见且无法克服及避免的灾害给项目造成损害的风险，主要指地震、台风等自然灾害。

（五）建设运营风险

建设运营风险主要指项目公司在进行项目建设和运营管理过程中，由于自身能力不足或者经营管理者的行为疏忽造成的影响项目盈利能力的风险，包括工程费用超支风险、工程建设超期风险、工程质量风险和运营管理风险。

（六）技术风险

技术风险主要是指项目公司在建设运营期间选择采用某项工艺或者设备时可能遭受的风险以及由于进厂水质、污泥处理等指标变化带来的风险，包括工艺设备质量风险、进厂水质变化风险、进场水量变化风险以及污泥处理风险。

（七）财务风险

财务风险主要指项目公司由于自身原因所要承担的部分经济风险，包括成本风险和融资风险。

三、天津市武清区第一污水处理厂项目综合风险评价

（一）项目概况

武清区第一污水处理厂位于天津市武清高新开发区，是采用BOT项目融资模式建设投资运营的污水处理厂。随着区内企业规模不断扩大，一期工程1万吨/天的处理能力已经无法满足污水处理的要求。2008年武清区政府决定对其进行扩建，使总污水处理规模达到3万吨/日，同时仍采用BOT项目模式。该项目自 2008年5月开始施工，至2008年11月调试运行，目前二期工程出厂水质已稳定达到了我国城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）一级B标准。

（二）风险评价

根据上文构建的风险评价模型建立该项目风险的判断矩阵，计算出各层权重值并对其相对重要性进行排序。

首先由专家组成的评估小组按照1-9标度法对项目各风险因素进行评分，得到风险判断矩阵并求得B层对A的相对重要性排序权值W如表1。

表1 城市污水处理BOT项目风险A的判断矩阵

得出特征值λmax=7.148，一致性检验CR=0.019＜0.1

同理可得每层权重值W、特征值λmax以及一致性检验（见表2～表7）

表2 政治风险B1的判断矩阵

表3 经济风险B2的判断矩阵

表4 法律风险B3的判断矩阵

表5 建设运营风险B5的判断矩阵

表6 技术风险B6的判断矩阵

表7 财务风险B7的判断矩阵

以上λmax经验证，都能通过一致性检验，从而计算出 A 的总权重。 WA=（0.059，0.293，0.091，0.028，0.264，0.159，0.106）。 显然，该 BOT 项目的经济风险最大，其次为建设运营风险，再次是技术风险，不可抗拒力风险最小，这也与该BOT项目的实际状况基本吻合。我国政局稳定，经济保持平稳较快发展，法制也趋于完善，给投资者创造了一个良好的投资环境。

对风险模型进行层次总排序，即计算第三层C中各因素对于A的相对重要性总排序，计算结果见表8。

（三）风险控制措施

由表8可知，利率变化风险和通货膨胀风险等经济风险是系统风险中的主要风险；运营管理风险、进厂水质变化风险和成本风险、工程质量风险是非系统风险中应主要避免和克服的因素。

表8 城市污水处理BOT项目风险因素权重

针对利率变化风险，可利用远期利率合同、利率期货、期权等金融衍生工具或者采用固定利率贷款方式予以防范和规避；对于通货膨胀风险，可通过与政府签订合约通过调整服务价格或者延长服务期限等措施来转移；对于非系统风险的治理，则需要在项目运营中提升企业管理水平，完善企业风险管理及应对机制；在项目建设及运营阶段通过与供应商、承包商等签订风险分担合同，及时调整和改进风险应对措施，从而使风险最小化和项目收益最大化［5］。

四、结语

本文针对我国现阶段城市基础设施项目建设和投融资特点，将城市污水处理BOT项目模式的风险分为系统风险和非系统风险，并建立风险评价指标体系，计算各风险因素的权重值并为之排序，为项目管理者有效地进行风险应对和管理提供参考，同时也为BOT模式在我国基础设施建设领域推广及应用提供借鉴。

[1]李百胜，戚蓝.国际BOT水电项目风险分析与评价[J].水利发展研究，2002（7）.

[2]吴建，等.城镇污水处理厂BOT项目运作程序及风险管理[J].农机化研究，2004（3）.

[3]俞波，余建星.污水处理厂BOT项目风险因素研究[J].发展研究，2002（10）.

[4]严杰，白思俊.基础设施ABS项目融资模式风险评价研究[J].项目管理技术，2012（4）.